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第1篇 招生工作調(diào)研報(bào)告參考
近年來(lái)，我校成人教育招生工作取得了較大的成績(jī)。但是，隨著我國(guó)高等教育和職業(yè)教育的迅速發(fā)展，成人教育招生工作的難度也隨之加大，生源減少及教育質(zhì)量下降等問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)，如何以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，做好成人教育招生工作，成為目前制約我校成人教育和諧發(fā)展的一個(gè)難題。
一、調(diào)研目的：
瞻望未來(lái)學(xué)校成人教育招生工作的改革發(fā)展和政策趨勢(shì)。探討我校成人教育招生工作中的熱點(diǎn)，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，結(jié)合我校成人教育招生工作實(shí)際，運(yùn)用科學(xué)發(fā)展觀的思想來(lái)分析解決問(wèn)題，以促進(jìn)我校成人教育招生工作和諧發(fā)展。
二、影響學(xué)校成人教育招生工作和諧發(fā)展的原因：
成人教育回歸本位的時(shí)候了。“成人教育要定位于‘社會(huì)需要什么人才，人們需要什么新的知識(shí)技術(shù)，成人教育就提供相應(yīng)的服務(wù)’才能有發(fā)展。”回顧近年來(lái)招生工作經(jīng)驗(yàn)，按照落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的總體部署，對(duì)以下問(wèn)題進(jìn)行探討。
1、認(rèn)識(shí)不足，觀念不適應(yīng)。
2、吸引生源不足，缺乏創(chuàng)新性。
3、缺乏市場(chǎng)導(dǎo)向機(jī)制，招生管理體制教條松散。
4、培養(yǎng)可持續(xù)性發(fā)展能力的基本途徑
①加強(qiáng)思想建設(shè)，提高思想素質(zhì) 思想是一切行動(dòng)的指南，任何事情的成功都離不開(kāi)正確思想的指導(dǎo)。一個(gè)人的成長(zhǎng)也是這樣，如果在年輕的時(shí)候就能自覺(jué)地加強(qiáng)思想修養(yǎng)，把個(gè)人的前途和國(guó)家命運(yùn)結(jié)合起來(lái)，樹(shù)立把自己的畢生奉獻(xiàn)給祖國(guó)的建設(shè)事業(yè)和全心全意為人民服務(wù)的思想，加強(qiáng)道德修養(yǎng)，就能更好地發(fā)揮自己的聰明才智。
②加強(qiáng)能力培養(yǎng)，提高各方面的能力：
勤奮學(xué)習(xí)，提高專業(yè)技能，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展的前提。如果一個(gè)人知識(shí)不足，是很難在自己崗位上的發(fā)揮能力的，更不要說(shuō)挖掘自己的潛力和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展了。其次是積極參加集體活動(dòng)，培養(yǎng)非專業(yè)技能。一個(gè)人只有專業(yè)技能是不夠的，還要在非專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)培養(yǎng)提高各種社會(huì)需要的其他能力，只有這樣，才能更好地適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展需要，實(shí)現(xiàn)自己的可持續(xù)性發(fā)展。
③加強(qiáng)心理建設(shè)，培養(yǎng)良好的心理品質(zhì)
心理活動(dòng)伴隨人的一生，養(yǎng)成良好的心理個(gè)性將會(huì)最終受益，尤其對(duì)生理、心理上都處于由少年到成年過(guò)渡時(shí)期的青年學(xué)生來(lái)說(shuō)，心理活動(dòng)十分頻繁而且十分敏感，調(diào)控不好就會(huì)影響自己的學(xué)習(xí)、生活和工作。這樣，需要有意識(shí)地培養(yǎng)追求真理的獻(xiàn)身精神，認(rèn)真嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹螌W(xué)態(tài)度，不怕困難、不怕挫折的頑強(qiáng)意志，勇于進(jìn)取的創(chuàng)新意識(shí)。只有具備了良好的心理素質(zhì)，才能不斷排除各種困難和心理困擾，堅(jiān)定信心，穩(wěn)定情緒，才能成為學(xué)習(xí)、生活、工作中強(qiáng)有力的人。
總之，在知識(shí)經(jīng)濟(jì)已見(jiàn)端倪，科學(xué)技術(shù)日新月異的時(shí)代，在職人員以及大學(xué)畢業(yè)生要跟上時(shí)代的步伐，有所發(fā)現(xiàn)，有所前進(jìn)，持續(xù)發(fā)展，必須把握好個(gè)人的歷程軌跡，遵循人生發(fā)展的客觀規(guī)律，對(duì)人生歷程進(jìn)行科學(xué)的設(shè)計(jì)與調(diào)控，不斷地接受繼續(xù)教育，樹(shù)立終身學(xué)習(xí)的觀念，探索不斷更新知識(shí)，提高自己的途徑和方法。
兩種不同的成人教育質(zhì)量觀及其評(píng)析
根據(jù)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織“ios”的界定，質(zhì)量是實(shí)體滿足明確或隱合需要能力的特性的總和。我們認(rèn)為：成人教育的質(zhì)量是成人教寄滿足社會(huì)和個(gè)體當(dāng)前和將來(lái)需要的特性。當(dāng)前社會(huì)上主要存在兩種成人教育質(zhì)量觀：“社會(huì)本位論”的成人教育質(zhì)量觀和“個(gè)體本位論”的成人教育質(zhì)量觀。
(一)“社會(huì)本位論”的成人教育質(zhì)量觀及其評(píng)析
就社會(huì)本位論”的成人教育質(zhì)量現(xiàn)而言，它是緊緊圍繞著社會(huì)發(fā)展的需要而展開(kāi)的。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變革、人們?cè)桨l(fā)重視成人教育的人力資源開(kāi)發(fā)和人力資本優(yōu)化功能的時(shí)代背景下，成人教育能為社會(huì)輸送技能對(duì)口的專門人才，培養(yǎng)技藝性的勞動(dòng)者，從而為經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)提供人力資源。成人教育在培養(yǎng)人才的同時(shí)，也促進(jìn)了科技的普及與推廣，而科技的普及與推廣又提高了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，獲得了經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。然而，教育歸根到底只是一種間接的、潛在的生產(chǎn)力，受教育者在學(xué)習(xí)期間所獲得的知識(shí)和技能轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力需要一個(gè)時(shí)間間隔。這種時(shí)間間隔過(guò)程帶來(lái)的是知識(shí)轉(zhuǎn)化滯后問(wèn)題。在教育投資相同的情況下，滯后時(shí)間越短，發(fā)揮的滲力越大，適應(yīng)程度越高，獲得的效益就越大。效益大，意味著教育質(zhì)量高；相反，教育質(zhì)量就低。因此，為了獲得更大的效益、促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，就必須在提高教育質(zhì)量上下功夫：
“社會(huì)本位論”的成人教育質(zhì)量觀強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)需求。在這種質(zhì)量觀的指導(dǎo)下，以社會(huì)和市場(chǎng)的需求為導(dǎo)向來(lái)興辦成人教育，以便縮短知識(shí)、技能轉(zhuǎn)化滯后的時(shí)間，使受教育者較快地適應(yīng)工作，在工作中發(fā)揮應(yīng)有的作用。但是，這種質(zhì)量觀忽視了作為社會(huì)的主體的人的需求。人是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的載體，社會(huì)進(jìn)步帶來(lái)的成果也需要人表享受?！吧鐣?huì)本位論”的成人教育質(zhì)量觀還簡(jiǎn)單地把效益等同于質(zhì)量。嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，質(zhì)量并不能簡(jiǎn)單地等同于效益，質(zhì)量是效益的前提，沒(méi)有教育質(zhì)量，不僅不能獲得真正的長(zhǎng)遠(yuǎn)的效益，而且會(huì)導(dǎo)致教育資源的浪費(fèi)與損失，還會(huì)在實(shí)踐個(gè)引發(fā)嚴(yán)重的功利主義傾向。事實(shí)證明，在成人教育的發(fā)展過(guò)程中確實(shí)存在不顧及教育
質(zhì)量而亂招生、亂辦班、亂發(fā)文憑，一味地追求所謂效益的教育行為，因而社會(huì)上出現(xiàn)了一批擁有“學(xué)歷”而無(wú)“學(xué)力”的人群，這嚴(yán)重影響了成人教育的社會(huì)聲譽(yù)。
(二)“個(gè)體本位論”的成人教育質(zhì)量觀及其評(píng)析
就“個(gè)體本位論”的成人教育質(zhì)量觀而言，它是以成人個(gè)體的教育收獲和工作特點(diǎn)為參量來(lái)衡量教育質(zhì)量的。所謂教育收獲，是指通過(guò)一定的教育培訓(xùn)后，成人在知識(shí)的量與結(jié)構(gòu)上，在獲取知識(shí)的方式方法上，在智能發(fā)展水平上，尤其是在自身行為方式和行為能力上都有明顯的提高。所謂工作特點(diǎn)，它包括三個(gè)方面的內(nèi)容，一是外在評(píng)價(jià)(包括上司、同行及外界的看法等)，二是職業(yè)期望(包括發(fā)揮自身能力機(jī)會(huì)、獲得成功可能性、各種內(nèi)在機(jī)遇等)，三是有關(guān)政策鼓勵(lì)(包括晉升、增資、待遇提高的可能性等)。當(dāng)成人個(gè)體認(rèn)為他的教育收獲和職業(yè)特點(diǎn)這兩個(gè)參量處于前后對(duì)應(yīng)、相互協(xié)調(diào)狀態(tài)之時(shí)，就會(huì)感到所接受的成人教育是有成效的，對(duì)成人教育質(zhì)量的評(píng)價(jià)就高。反之，對(duì)成人教育質(zhì)量的評(píng)價(jià)就低。因此，為了吸引更多成人參與成人教育，成人教育工作者便狠抓教學(xué)質(zhì)量。
“個(gè)體本位論”的成人教育質(zhì)量觀強(qiáng)調(diào)的是成人個(gè)體的需求。在這種質(zhì)量觀的指導(dǎo)下，成人教育工作者往往十分重視教學(xué)活動(dòng)，這有助于成人教育工作者樹(shù)立以教學(xué)為中心的思想觀念，加強(qiáng)對(duì)教學(xué)活動(dòng)的關(guān)注，從而通過(guò)改革教育過(guò)程的方方面面來(lái)提高教學(xué)質(zhì)量。但是，從理論上來(lái)講，教育與教學(xué)不是一個(gè)概念，教學(xué)從屬于教育。若把教學(xué)等同于教育，則會(huì)在教育實(shí)踐中造成一切以教學(xué)為中心而忽略教學(xué)以外的影響教育質(zhì)量的因素的錯(cuò)誤做法。教育質(zhì)量應(yīng)是一個(gè)綜合指標(biāo)，它包括為教育提供的人與物的資源質(zhì)量(投入)、教育實(shí)踐的質(zhì)量(過(guò)程)和教育成果的質(zhì)量(產(chǎn)出)。另一方面，由于成人教育相對(duì)于普通教育來(lái)說(shuō)是個(gè)新生事物，教學(xué)經(jīng)驗(yàn)貧乏，于是，在極度重視教學(xué)質(zhì)量的情況下，成人教育工作者很容易走上“普教化”的道路，在教學(xué)過(guò)程中無(wú)視于成人的身心特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)知識(shí)的系統(tǒng)傳遞，這浪費(fèi)了成人學(xué)員的時(shí)間和精力，阻礙了他們快速成才，使成人教育的直接有效性得不到充分的發(fā)揮。
三、樹(shù)立正確的成人教育質(zhì)量觀
(一)樹(shù)立全面的成人教育質(zhì)量觀
葉忠海教授認(rèn)為，成人教育的質(zhì)量是“內(nèi)適性、個(gè)適性、外適性三者質(zhì)量的整合統(tǒng)一，也即是教育目標(biāo)達(dá)成度、個(gè)體發(fā)展促進(jìn)度、社會(huì)需要適應(yīng)度的辨證統(tǒng)一。任何忽視其中某一方面質(zhì)量，均是不完整的教育質(zhì)量觀”?！吧鐣?huì)本位論”的成人教育質(zhì)量觀只強(qiáng)調(diào)了成人教育質(zhì)量的內(nèi)適性和外適性，“個(gè)體本位論”的成人教育質(zhì)量現(xiàn)只強(qiáng)調(diào)了成人教育質(zhì)量的個(gè)適性，因而都是不全面的質(zhì)量觀。21世紀(jì)的成人教育需要一種新型的質(zhì)量觀，要求用全面的觀點(diǎn)全方位地去評(píng)價(jià)成人教育的優(yōu)劣。固然，衡量教育的質(zhì)量，最終只能以所培養(yǎng)的人能否滿足社會(huì)發(fā)展的需要，在推動(dòng)社會(huì)發(fā)展中起多大作用為評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，離開(kāi)了社會(huì)需要，就沒(méi)有人自身完善的價(jià)值。但是，只有全面發(fā)展的人才能滿足社會(huì)發(fā)展的需要。因此，我們開(kāi)展的成人教育必須同時(shí)滿足社會(huì)和個(gè)體的需求。只有社會(huì)需求的滿意度和個(gè)體需求的滿意度有機(jī)統(tǒng)一，整合協(xié)調(diào)，才是高質(zhì)量的成人教育。
但是，21世紀(jì)是強(qiáng)調(diào)“把人作為發(fā)展的中心”的世紀(jì)，成人教育更應(yīng)該服務(wù)于人的發(fā)展。因而，成人個(gè)體接受教育的需要度在成人教育中占有重要位置，它在社會(huì)教育需求中處于最靈敏的部分。也往往是社會(huì)教育需求變更和制定國(guó)家教育政策的指示器。因此，我們?cè)诹η髽?shù)立全面的成人教育的質(zhì)量觀的同時(shí)，也要有所側(cè)重，那就是成人教育的質(zhì)量應(yīng)該主要體現(xiàn)在成人教育的個(gè)適性上，即成人接受教育的需求度和成人接受教育后的滿意度以及成人適應(yīng)杜會(huì)的適應(yīng)度。
(二)樹(shù)立發(fā)展的成人教育質(zhì)量現(xiàn)
在質(zhì)量觀上，不只是數(shù)量向質(zhì)量的轉(zhuǎn)變，質(zhì)量觀本身也在不斷地發(fā)生變化。我國(guó)的教育質(zhì)量觀大體經(jīng)歷了重知識(shí)、重能力、重創(chuàng)新三個(gè)階段。傳統(tǒng)的教育質(zhì)量以學(xué)生掌握知識(shí)的多少與深淺來(lái)衡量，書讀得越多，掌握得知識(shí)越多，對(duì)教育質(zhì)量的評(píng)價(jià)就越高，我們稱這階段的質(zhì)量觀為“知識(shí)質(zhì)量觀”。隨著社會(huì)的進(jìn)步、科技的發(fā)展，能力日顯重要，能力的高低成為評(píng)價(jià)教育質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，我們稱這一階段的質(zhì)量觀為“能力質(zhì)量觀”。當(dāng)前，在知識(shí)經(jīng)濟(jì)面前，需要知識(shí)和能力，更需要靈活運(yùn)用知識(shí)的能力；需要個(gè)人奮斗的勇氣，更需要團(tuán)體協(xié)作的精神；需要精確的數(shù)字概念，更需要?jiǎng)?chuàng)新意識(shí)。這些構(gòu)成了創(chuàng)造性的社會(huì)適應(yīng)能力的核心要素，培養(yǎng)創(chuàng)造性的社會(huì)適應(yīng)能力是知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的新的質(zhì)量觀，我們稱這種質(zhì)量觀為“創(chuàng)新質(zhì)量觀”?？梢?jiàn)，教育質(zhì)量觀是一個(gè)動(dòng)態(tài)、發(fā)展的概念，具有社會(huì)、時(shí)代的特征。
成人教育的質(zhì)量觀也是不斷發(fā)展的。成人教育的質(zhì)量與根據(jù)社會(huì)需求制定的教育目的有關(guān)，具體的培養(yǎng)目標(biāo)不同，人們對(duì)成人教育的質(zhì)量的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不同，進(jìn)而形成了不同的成人教育質(zhì)量觀。對(duì)于當(dāng)前來(lái)說(shuō)，塑造成
人的人格、完善成人的個(gè)性是成人教育的培養(yǎng)目標(biāo)。總之，成人教育的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)隨著時(shí)代的變化而變化，我們不能預(yù)設(shè)一個(gè)固定的標(biāo)準(zhǔn)與模式，而只能以發(fā)展的觀念來(lái)適應(yīng)社會(huì)對(duì)成人教育的需求。這里需要指出的是，不同時(shí)代的質(zhì)量觀并不是一一替代的關(guān)系，而是后者兼容了前者，也即是當(dāng)前的成人教育在致力于完善成人的個(gè)性的同時(shí)，也十分關(guān)注掃盲教育和學(xué)歷教育。
(三)樹(shù)立多元的成人教育質(zhì)量現(xiàn)
成人教育系統(tǒng)是多序列的，社會(huì)的需求是多層次的，成人個(gè)體的需求也是多樣化的，因此，在教育質(zhì)量上，我們應(yīng)該樹(shù)立多元化的成人教育質(zhì)量觀。
成人教育體系按照教育功能的不同可劃分為成人職業(yè)教育分系統(tǒng)和成人非職業(yè)教育分系統(tǒng)，前者又包括職業(yè)學(xué)歷教育子系統(tǒng)、技術(shù)等級(jí)教育子系統(tǒng)、崗位培訓(xùn)子系統(tǒng)、職業(yè)資格證書教育子系統(tǒng)、職業(yè)性繼續(xù)教育子系統(tǒng)等，不同子系統(tǒng)的成人教育的任務(wù)和目標(biāo)不同，例如，職業(yè)資格培訓(xùn)旨在使成人學(xué)員適應(yīng)不同職業(yè)的需求；崗位培訓(xùn)有很強(qiáng)的企業(yè)特色，與特定企業(yè)的設(shè)備、工藝流程或產(chǎn)品有關(guān)。因此，我們對(duì)不同于系統(tǒng)的成人教育的質(zhì)量的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該有所差異；社會(huì)是復(fù)雜的巨系統(tǒng)，社會(huì)的職業(yè)需求是多樣的、多層次的，對(duì)人才需求的差異性和多樣化決定了對(duì)成人教育培養(yǎng)人才的質(zhì)量要求也不盡相同。因此，不同層次、不同形式的成人教育，只要培養(yǎng)出來(lái)的人才能夠適應(yīng)社會(huì)的一定需求，就應(yīng)該說(shuō)它就達(dá)到了質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。成人是生理上已經(jīng)成熟、心理上也具有強(qiáng)烈自我意識(shí)的個(gè)體。因?yàn)槌扇说纳鐣?huì)身份多樣，職業(yè)不同，受教育年限不一，興趣愛(ài)好各有差異，還因他們的個(gè)體價(jià)值觀念，對(duì)人生的追求等等都不盡不同，所以他們對(duì)所受教育的質(zhì)量要求亦不同，這些都決定了成人教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的多元化。
第2篇 高校招生改革：大學(xué)招生考試制度改革調(diào)研報(bào)告
高校招生改革是一項(xiàng)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的社會(huì)系統(tǒng)工程，本著有利于公民受教育機(jī)會(huì)平等和國(guó)家教育發(fā)展的原則，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心和美國(guó)華盛頓大學(xué)、廈門大學(xué)、中國(guó)政法大學(xué)、中央民族大學(xué)、清華大學(xué)等多所研究機(jī)構(gòu)合作，對(duì)國(guó)內(nèi)外大學(xué)招生與考試制度進(jìn)行了比較研究和問(wèn)卷調(diào)查。經(jīng)過(guò)一年多的深入調(diào)研，初步形成了《大學(xué)招生考試制度改革調(diào)研報(bào)告》。
一、調(diào)研背景、目的及意義
教育是決定中華民族興衰的千年大計(jì)，是關(guān)系中國(guó)長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展的最重要的國(guó)家利益，是憲法要求政府切實(shí)履行的基本義務(wù)，而受教育機(jī)會(huì)也是憲法保障公民平等享有的基本權(quán)利。近年來(lái)，中國(guó)教育在不少方面取得突破，基本實(shí)現(xiàn)了免費(fèi)義務(wù)教育目標(biāo)，并完成了高等教育從精英化向大眾化的歷史性跨越。然而，正如__總理今年9月在北京市第35中學(xué)聽(tīng)課后指出，中國(guó)教育“還不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，不適應(yīng)國(guó)家對(duì)人才培養(yǎng)的要求”。以高等教育為例，中國(guó)大學(xué)普遍實(shí)行的招生指標(biāo)制度就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留下來(lái)的產(chǎn)物。改革開(kāi)放之后，雖然中國(guó)在許多領(lǐng)域開(kāi)始推行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但是高等教育的計(jì)劃體制不僅沒(méi)有緩解，而且近年來(lái)在某些方面還有所加劇。分省招生指標(biāo)制度造成大學(xué)生源的地方化和錄取標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)重不公，損害了廣大地區(qū)的考生接受高等教育的平等權(quán)利，使大學(xué)不能得天下之英才而教之，使中小學(xué)不可能推行真正的素質(zhì)教育，使個(gè)人得不到正常的德性和智力發(fā)展，使國(guó)家得不到適合政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與法治建設(shè)的人才。
大學(xué)本科是青年成長(zhǎng)的關(guān)鍵階段，大學(xué)招生和考試制度對(duì)國(guó)家人才培養(yǎng)發(fā)揮至關(guān)重要的作用。對(duì)于大學(xué)教育，招生與考試制度決定了大學(xué)可以招收和培養(yǎng)什么樣的學(xué)生，學(xué)生可以接受什么質(zhì)量的大學(xué)教育并成為什么樣的人才；對(duì)于基礎(chǔ)教育，招生考試更是發(fā)揮著“指揮棒”作用，引導(dǎo)全國(guó)每年千萬(wàn)考生乃至每一個(gè)中小學(xué)生的學(xué)習(xí)方向。招考制度改革事關(guān)中國(guó)每一個(gè)青少年的受教育機(jī)會(huì)和國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的潛力，理應(yīng)成為國(guó)家制定教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要的重中之重。
由于高校招生改革是一項(xiàng)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的社會(huì)系統(tǒng)工程，改革成功的基本前提是系統(tǒng)分析中國(guó)高校招生考試制度存在的特殊問(wèn)題，并正確認(rèn)識(shí)高等教育發(fā)展的普遍規(guī)律。本著有利于公民受教育機(jī)會(huì)平等和國(guó)家教育發(fā)展的原則，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心和美國(guó)華盛頓大學(xué)、廈門大學(xué)、山東大學(xué)、鄭州大學(xué)、南京大學(xué)、杭州師范大學(xué)、華東政法大學(xué)、中國(guó)政法大學(xué)、中央民族大學(xué)、清華大學(xué)等多所研究機(jī)構(gòu)合作，對(duì)國(guó)內(nèi)外大學(xué)招生與考試制度進(jìn)行了比較研究和問(wèn)卷調(diào)查。經(jīng)過(guò)一年多的深入調(diào)研，初步形成了此調(diào)研報(bào)告，供教育部在起草和完善《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）過(guò)程中參考。
二、調(diào)研主要內(nèi)容
（一）中國(guó)高校招生存在的普遍問(wèn)題
要在全國(guó)范圍內(nèi)振興教育，必須實(shí)現(xiàn)教育資源和受教育機(jī)會(huì)在地區(qū)之間的公平分配。然而，目前全國(guó)不同地區(qū)的教育資源分布仍然極為不均衡，城鄉(xiāng)差距尤其顯著。在高等教育領(lǐng)域，廣大農(nóng)村沒(méi)有一所大學(xué)，幾乎所有全國(guó)知名學(xué)府都集中在北京、上海等大城市。更嚴(yán)重的是，部屬重點(diǎn)院校對(duì)本地考生保留了遠(yuǎn)超過(guò)考生人數(shù)比例的招生指標(biāo)，形成了嚴(yán)重的大學(xué)招生地方化，產(chǎn)生了一系列值得警惕的社會(huì)后果。
1、違背憲法原則，剝奪平等機(jī)會(huì)
高等教育機(jī)會(huì)是最重要的公共資源，理應(yīng)按照機(jī)會(huì)平等原則公平分配給所有公民。憲法第33條規(guī)定：“公民在法律面前一律平等”；第46條明確規(guī)定：“公民有受教育的權(quán)利”。這表明公民接受高等教育的權(quán)利應(yīng)受到國(guó)家的平等保護(hù)，而不應(yīng)該因戶籍地等不相關(guān)因素而受到歧視。然而，部屬重點(diǎn)院校的分省招生指標(biāo)制度對(duì)本地考生給予特殊照顧，嚴(yán)重歧視了外地考生接受高等教育的平等權(quán)利，明顯違反憲法規(guī)定的教育機(jī)會(huì)平等原則。眾所周知，北京大學(xué)不是北京的北大，而是全中國(guó)的北大，但是北京考生考取北大的機(jī)會(huì)卻要比山東、河南等省的考生高出幾十倍甚至上百倍；而上海、江蘇、浙江、武漢等地的招生地方化甚至遠(yuǎn)比北京大學(xué)嚴(yán)重，諸如復(fù)旦、浙大、武大、南大等國(guó)家重點(diǎn)支持的“985大學(xué)”在本地錄取考生達(dá)到招生總量的百分之三四十，有的甚至高達(dá)50%。
雖然目前已有16個(gè)省市實(shí)行“自主命題”，不同省份的高考成績(jī)失去可比性，高考喪失了統(tǒng)一衡量標(biāo)準(zhǔn)的功能，招生指標(biāo)體制的地域歧視也變得不那么明顯，但是地域歧視的實(shí)質(zhì)并沒(méi)有改變。只要看看各大大學(xué)的招生指標(biāo)分配，就會(huì)發(fā)現(xiàn)在所在省市自主命題前后沒(méi)有實(shí)質(zhì)差別，因而同一所大學(xué)對(duì)全國(guó)各地考生設(shè)置的錄取門檻實(shí)際上和以前一樣不平等。“自主命題”不僅不可能改變大學(xué)招生地方化的事實(shí)，而且惡化了招生地域歧視的性質(zhì)；如果說(shuō)統(tǒng)一高考時(shí)代僅限于錄取分?jǐn)?shù)的不平等，那么現(xiàn)在則已經(jīng)失去了統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)。
事實(shí)上，目前的大學(xué)招生指標(biāo)體制不僅保護(hù)本地考生、歧視外地考生，而且對(duì)于外地考生群體也顯示出嚴(yán)重的差別對(duì)待。__年，北京大學(xué)對(duì)每萬(wàn)名考生在天津投放的招生指標(biāo)為10人，在上海投放的指標(biāo)為4.8人，但是在山東與河南投放的指標(biāo)卻只有1人，在廣東與安徽投放的指標(biāo)更是不到0.7人，導(dǎo)致不同省市的單位招生指標(biāo)相差好幾倍甚至十幾倍。同年復(fù)旦大學(xué)對(duì)每萬(wàn)名考生在浙江投放的指標(biāo)為5.2人，在北京投放的指標(biāo)為4.2人，而對(duì)河南與內(nèi)蒙古投放的指標(biāo)都僅略超過(guò)0.4，不同省市的單位招生指標(biāo)同樣相差巨大。如此顯著的差別待遇不僅侵犯了不同省市考生的平等錄取機(jī)會(huì)，而且使招生指標(biāo)的地域分配帶上人為復(fù)雜性和巨大任意性，為大學(xué)招生腐敗和幕后交易提供了溫床，對(duì)招生過(guò)程的法治化與公開(kāi)化則設(shè)置了重重障礙。
2、加劇“高考移民”，惡化資源分配
除了歧視廣大考生的平等權(quán)利，高校招生地方化的一個(gè)直接但經(jīng)常被忽視的后果是加劇中國(guó)社會(huì)的資源配置失衡。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家重點(diǎn)扶持城市工業(yè)發(fā)展，形成了高度集中的資源分布格局，北京、上海等大城市成為經(jīng)濟(jì)、政治、文化、教育全方位發(fā)達(dá)的中心，內(nèi)地尤其是廣大農(nóng)村則成為全方位資源匱乏、貧困落后的地方。雖然中國(guó)在許多方面都打破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的桎梏，但是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的資源配置失衡格局仍然在起作用，而作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)殘余的高校招生地方化和現(xiàn)有的失衡格局相結(jié)合，形成了惡性循環(huán)、積重難返的困境。歷年來(lái)，京、滬等各大城市形成了高度集中的教育資源優(yōu)勢(shì)，而這些省市所在的全國(guó)知名學(xué)府為本地考生降低錄取標(biāo)準(zhǔn)，極大增加了這些省市對(duì)人才和資源的吸引力，進(jìn)一步加劇了國(guó)家資源分配失衡的趨勢(shì)。
高校招生地方化造成的一個(gè)獨(dú)特現(xiàn)象是“高考移民”。大學(xué)對(duì)各省分配的不同招生指標(biāo)造成不同的錄取標(biāo)準(zhǔn)，從而自然產(chǎn)生了考生家庭從高標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)向低標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)“移民”的理性驅(qū)動(dòng)。目前人們普遍關(guān)注每年招生過(guò)程中發(fā)生的“高考移民”現(xiàn)象，尤其是海南、陜西等錄取標(biāo)準(zhǔn)得到優(yōu)惠的邊遠(yuǎn)省份。其實(shí)最大的“移民”對(duì)象顯然還是北京、上海這些教育資源集中而本地照顧嚴(yán)重的省市，只不過(guò)這些省市對(duì)“移民”控制很嚴(yán)、要求很高，只有高學(xué)位、高職位或高投資的“人才”才可能獲得在當(dāng)?shù)芈鋺舻闹笜?biāo)，從而使他們的子女享受當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)教育和高等教育的優(yōu)勢(shì)。但是這種貌似合法的控制措施只是提高了高考乃至中小學(xué)“移民”的門檻而已，而不可能消除“移民”現(xiàn)象的根源。各行各業(yè)的大量精英為了給子女爭(zhēng)取優(yōu)質(zhì)高等教育的機(jī)會(huì)，不安心留在當(dāng)?shù)匕l(fā)展，想方設(shè)法、不擇手段到京、滬等大城市工作，使這些地方的人才、物資、財(cái)富更加集中，使其它地區(qū)的各方面資源更加匱乏。
3、阻礙人才流動(dòng)，擴(kuò)大城鄉(xiāng)差別
大學(xué)招生的地方保護(hù)主義直接阻礙了全國(guó)范圍內(nèi)的人才流動(dòng)，并進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)差別。大學(xué)招生地方化本身即意味著當(dāng)?shù)乜忌剂舜髮W(xué)相當(dāng)部分的名額，他們畢業(yè)后大部分又留在當(dāng)?shù)毓ぷ?，不僅不利于人才流動(dòng)，而且極大了增加當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)壓力。如今京、滬等地的絕大多數(shù)大學(xué)畢業(yè)生或研究生都選擇在大學(xué)所在地就業(yè)，一方面造成這些大城市的畢業(yè)生就業(yè)壓力極大，另一方面造成廣大急需人才的地區(qū)卻人才極度匱乏。這兩種看似矛盾的現(xiàn)象之所以并行不悖地共存于同一個(gè)國(guó)家，無(wú)非是因?yàn)橛?jì)劃體制長(zhǎng)期造成的地區(qū)差異，而保護(hù)地方考生的招生指標(biāo)制度無(wú)疑是維持地方差異的一個(gè)重要因素。奇怪的是，不少大學(xué)竟以畢業(yè)生留在本地工作的現(xiàn)象作為招生地方化的理由，而不知道這種意識(shí)恰恰是地方保護(hù)主義的體現(xiàn)。從國(guó)家層次上考慮，中國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展取決于是否能從制度上保證人才在全國(guó)范圍的自由流動(dòng)，而大學(xué)招生地方化顯然是人才流動(dòng)的障礙。
人才流動(dòng)不自由的受害者首先是農(nóng)村。長(zhǎng)期以來(lái)，在城鄉(xiāng)二元體制下，廣大農(nóng)村已經(jīng)成為沒(méi)有人愿意留駐的全方位落后的地方。雖然中央近年來(lái)加大了對(duì)農(nóng)村的政策傾斜力度，但是由于缺乏必要的制度支撐，人才和資源從農(nóng)村流向城市的趨勢(shì)并沒(méi)有從根本上得到扭轉(zhuǎn)。大學(xué)招生地方化進(jìn)一步擴(kuò)大了原有的城鄉(xiāng)差別，重點(diǎn)大學(xué)的農(nóng)村學(xué)生比例連年滑坡。這種現(xiàn)象是十分自然的，因?yàn)橹T如山東、河南等農(nóng)業(yè)比重大的省份考生基數(shù)也相當(dāng)大，因而往往成為京、滬等地大學(xué)招生的歧視對(duì)象，農(nóng)業(yè)為主的省份得到的招生指標(biāo)遠(yuǎn)低于其考生數(shù)量占全國(guó)總量的比例。再加上農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)教育不發(fā)達(dá)，農(nóng)村考生在高考面前本來(lái)就處于劣勢(shì)。如果不從根本上改變招生指標(biāo)制度，任由大學(xué)招生地方化發(fā)展下去，必然進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)和地區(qū)差別。
4、增加高考?jí)毫?，阻礙素質(zhì)教育
在大學(xué)招生過(guò)程受歧視的農(nóng)業(yè)地區(qū)往往考生人數(shù)多，而地方高等教育資源不足，因而即便采取地方保護(hù)主義措施，仍然不足以滿足當(dāng)?shù)氐娜雽W(xué)需求，造成高等教育資源的供需嚴(yán)重失衡，當(dāng)?shù)乜忌母呖級(jí)毫薮?。在山東、河南等考生大省，高中學(xué)生起早貪黑、夜以繼日地拼命復(fù)習(xí)，放棄了文體課和節(jié)假日休息時(shí)間，影響了正常的身心和智力發(fā)展，應(yīng)試教育現(xiàn)象極為嚴(yán)重。面臨如此巨大的競(jìng)爭(zhēng)壓力，任何素質(zhì)教育措施都無(wú)濟(jì)于事。事實(shí)上，即便北京、上海等大城市推行素質(zhì)教育，而“素質(zhì)教育”也正是這些大城市所在大學(xué)實(shí)行招生地方保護(hù)主義的借口之一，但是實(shí)際上依然是應(yīng)試教育盛行，孩子們和家長(zhǎng)們?cè)诟鞣N輔導(dǎo)班、補(bǔ)習(xí)班、奧數(shù)班之間疲于奔命。分省命題和招生地方化不僅沒(méi)有兌現(xiàn)素質(zhì)教育的承諾，反而加劇了針對(duì)考生大?。ㄍ彩寝r(nóng)業(yè)大省）的歧視，至少使這些省份的應(yīng)試競(jìng)爭(zhēng)達(dá)到白熱化程度。
更不用說(shuō)，大學(xué)招生地方化直接造成教育資源的錯(cuò)誤配置，使最好的學(xué)生得不到最好的教育，使師資和研究實(shí)力最強(qiáng)的大學(xué)失去了培養(yǎng)頂尖學(xué)生的機(jī)會(huì)，進(jìn)而降低大學(xué)教育質(zhì)量并浪費(fèi)國(guó)家教育資源。
5、引發(fā)公眾不滿，影響社會(huì)和諧
目前，高考招生歧視引發(fā)的地區(qū)利益沖突已經(jīng)成為社會(huì)不和諧的重要緣由。大學(xué)招生的地方保護(hù)主義侵犯了全國(guó)大多數(shù)地區(qū)的考生利益，理所當(dāng)然引起了社會(huì)的普遍不滿。在今年3月“兩會(huì)”期間，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心和騰訊網(wǎng)聯(lián)合舉辦了針對(duì)大學(xué)招生制度的網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查，結(jié)果顯示高達(dá)3/4的網(wǎng)友認(rèn)為現(xiàn)有的大學(xué)招生政策對(duì)全國(guó)各地的考生不公平，同樣比例的網(wǎng)友認(rèn)為部屬大學(xué)按省份投放招生名額的做法不公平。對(duì)于某些大學(xué)以“學(xué)校的歷史傳統(tǒng)”、“往年招生歷來(lái)如此”等作為向不同省份分配錄取名額的理由，3/4的網(wǎng)友表示不能接受，其中高達(dá)46%的網(wǎng)友強(qiáng)烈表示“完全不能接受”。[3]由此可見(jiàn)，大學(xué)招生制度已經(jīng)成為中國(guó)社會(huì)的眾矢之的，不僅引起了許多網(wǎng)民的不滿，而且也容易激化不同地區(qū)的矛盾。
為了保障各地考生接受高等教育的平等權(quán)利、遏制普遍盛行的大學(xué)招生歧視、促進(jìn)整個(gè)國(guó)家的人才培養(yǎng)和自由流動(dòng)、構(gòu)建和諧社會(huì)秩序，中國(guó)大學(xué)招生和考試制度改革已經(jīng)到了刻不容緩的地步。但在提出針對(duì)中國(guó)現(xiàn)狀的改革方案之前，有必要適當(dāng)參照和借鑒其它主要國(guó)家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。高等教育和招生考試存在一定的普適規(guī)律，任何國(guó)家的教育制度都應(yīng)該符合各國(guó)實(shí)踐證明行之有效的規(guī)律。如果中國(guó)大學(xué)的招生指標(biāo)制度偏離了世界主要國(guó)家的招生考試模式，那么這種制度的合理性和正當(dāng)性就更值得懷疑了，而世界各國(guó)的主流模式也為中國(guó)招考制度的改革方向提供了有益的啟示。
（二）世界主要國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)中國(guó)的啟示
為了借鑒和比較世界主要國(guó)家，我們調(diào)查了英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞、瑞士、德國(guó)、法國(guó)、印度、日本等國(guó)的招生考試制度，不同國(guó)家具有大同小異的高等教育體系。簡(jiǎn)言之，可以根據(jù)大學(xué)的性質(zhì)將世界各國(guó)的大學(xué)分為三類：國(guó)立大學(xué)、地方公立大學(xué)和私立大學(xué)。國(guó)立大學(xué)類似于中國(guó)的“部屬大學(xué)”，由中央政府設(shè)立并主要依靠中央財(cái)政維持；地方公立大學(xué)則是由州、省或其它層次的地方政府設(shè)立，主要依靠地方財(cái)政維持；[4]私立大學(xué)相當(dāng)于國(guó)內(nèi)的“民辦院?！?，由私人創(chuàng)辦并主要依靠學(xué)費(fèi)、私人捐贈(zèng)等民間資源維持。
縱觀世界主要國(guó)家的大學(xué)招生制度，不難發(fā)現(xiàn)以下普遍規(guī)律：一是根據(jù)憲法或法律規(guī)定，國(guó)立大學(xué)有義務(wù)對(duì)來(lái)自不同地區(qū)的考生一視同仁，對(duì)本地和外地考生在原則上采取平等的錄取標(biāo)準(zhǔn)；二是地方公立大學(xué)可以照顧當(dāng)?shù)乜忌?，?duì)本地和外地考生實(shí)行不同的錄取標(biāo)準(zhǔn)，但是如以下德國(guó)憲法判例顯示，即便地方公立大學(xué)對(duì)當(dāng)?shù)乜忌恼疹櫾谟行﹪?guó)家也存在憲法上的限度；三是私立大學(xué)一般遵循因材施教、擇優(yōu)錄取的原則，沒(méi)有義務(wù)也沒(méi)有動(dòng)力對(duì)本地考生給予任何特殊照顧。對(duì)不同國(guó)家的比較研究得出的結(jié)論是高度一致的：除了某些國(guó)家的地方院校之外，所有這些國(guó)家的大學(xué)招生政策都沒(méi)有地方保護(hù)主義，更沒(méi)有設(shè)置地區(qū)指標(biāo)制度。
1、國(guó)立大學(xué)——機(jī)會(huì)平等不容許地域歧視
在我們所考察的國(guó)家中，凡是國(guó)立大學(xué)都在憲法或法律上有義務(wù)對(duì)所有地區(qū)的考生一視同仁，不得在招生標(biāo)準(zhǔn)上采取地方保護(hù)主義。當(dāng)然，并非所有國(guó)家都有“國(guó)立大學(xué)”；尤其是聯(lián)邦國(guó)家強(qiáng)調(diào)地方自治，因而公立大學(xué)往往是由州或地方政府設(shè)置的，譬如美國(guó)沒(méi)有一所大學(xué)可以被定性為“國(guó)立大學(xué)”，但是某些更偏向中央集權(quán)的聯(lián)邦國(guó)家仍有“國(guó)立大學(xué)”。譬如實(shí)行聯(lián)邦制的印度和中國(guó)同樣都是人口大國(guó)，經(jīng)濟(jì)和教育發(fā)展水平也大致相當(dāng)，但是印度的公立大學(xué)招生卻從來(lái)沒(méi)有發(fā)生過(guò)嚴(yán)重的地域歧視問(wèn)題。從1947年印度獨(dú)立到最近幾十年，印度的絕大多數(shù)大學(xué)都是公立大學(xué)。公立大學(xué)可以自主制定招生政策，但是為了確保學(xué)生的多樣性和不同地區(qū)的代表性，印度大學(xué)的招生政策并沒(méi)有地域或其它方面的限制。
單一制國(guó)家一般規(guī)模較小，中央集權(quán)特征也更為明顯，公立大學(xué)往往都是國(guó)立大學(xué)，而這些大學(xué)無(wú)一例外都必須遵循憲法平等原則，不得在招生過(guò)程中實(shí)行地域歧視。例如實(shí)行單一制的英國(guó)歷來(lái)強(qiáng)調(diào)地方自治，因而“國(guó)立大學(xué)”(nationaluniversities)實(shí)際上具有相當(dāng)程度的地方性，但是并不能在招生過(guò)程對(duì)本地考生給予任何特殊照顧。譬如布里斯托大學(xué)和伯明翰大學(xué)的招生活動(dòng)確實(shí)主要針對(duì)本地學(xué)生，如與本地中學(xué)建立合作關(guān)系、進(jìn)行招生宣傳并鼓勵(lì)本地學(xué)生報(bào)考，但是這幾所大學(xué)的招生負(fù)責(zé)人均表示這些活動(dòng)只是一種便利的招生策略，目的在于更有效地和主要的潛在申請(qǐng)人建立聯(lián)系，而并不意味著本地申請(qǐng)人在錄取機(jī)會(huì)上獲得任何優(yōu)勢(shì)。因此，英國(guó)大學(xué)的主要招生標(biāo)準(zhǔn)是學(xué)術(shù)興趣和能力，而非家庭所在地等不相關(guān)因素。
由此可見(jiàn)，世界各國(guó)的普遍原則是國(guó)立大學(xué)招生不得實(shí)施地方歧視，更不能人為設(shè)置大學(xué)在各個(gè)地區(qū)的招生指標(biāo)。招生指標(biāo)制度不僅意味著大學(xué)招生對(duì)本地考生的偏袒、對(duì)外地考生的歧視，而且也導(dǎo)致對(duì)不同省份之間的任意區(qū)別對(duì)待。無(wú)論是招生地方保護(hù)主義還是各省指標(biāo)分配的任意性，都不符合憲法要求國(guó)立大學(xué)履行的機(jī)會(huì)平等義務(wù)。
有人認(rèn)為，上述普適經(jīng)驗(yàn)未必適用中國(guó)的“國(guó)立”（部屬）大學(xué)，因?yàn)橹袊?guó)的部屬大學(xué)名義直屬中央，實(shí)際上接受一定的地方財(cái)政支持，因而并非嚴(yán)格意義上的“國(guó)立”大學(xué)。尤其是近年來(lái)發(fā)展的“省部共建”模式要求地方對(duì)于中央財(cái)政投入給予配套資金支持，譬如“985工程”保證全國(guó)39所重點(diǎn)大學(xué)每年一定的經(jīng)費(fèi)，由中央和所在省市各承擔(dān)一半。除此之外，地方政府還通過(guò)土地劃撥等方式給予大學(xué)各種支持，而大學(xué)理應(yīng)通過(guò)劃撥更多的招生指標(biāo)對(duì)地方支持予以一定回報(bào)。然而，地方支持雖然構(gòu)成招生地方保護(hù)主義的動(dòng)力和原因，卻并不足以為其提供足夠的正當(dāng)性。在土地國(guó)有的憲法體制下，大學(xué)所在的城市土地屬于全民所有，地方政府只有管理權(quán)而非所有權(quán)，即便地方居民也在原則上和全國(guó)人民一樣共同享有大學(xué)所在的土地，因而土地劃撥并非地方有權(quán)贈(zèng)送大學(xué)的“禮物”，而是拿著屬于全國(guó)的財(cái)產(chǎn)“借花獻(xiàn)佛”，因而也談不上大學(xué)的“回報(bào)”。事實(shí)上，即便大學(xué)和所在地方確實(shí)存在利益互惠關(guān)系，大學(xué)（尤其是名牌大學(xué)）本身也通過(guò)為城市培養(yǎng)和輸送大批高層次人才、為城市治理出謀劃策、改善城市人文環(huán)境乃至作為旅游景觀做出諸多貢獻(xiàn)；換言之，地方對(duì)大學(xué)的投資并非只是付出，在某種意義上也是對(duì)自己的投入。況且即便大學(xué)有必要對(duì)地方財(cái)政支持有所回報(bào)，最合理的報(bào)答方式也顯然不是損害教育資源配置的招生地方化，而是不損害憲法平等或影響因材施教的減免本地學(xué)生學(xué)費(fèi)等方式。因此，地方財(cái)政支持并不能為部屬大學(xué)招生地方化提供適當(dāng)理由。
2、地方公立大學(xué)——招生地方化或有憲法限度
地方公立大學(xué)由州（?。┗虻胤秸O(shè)立，主要靠地方稅收維持，因而被認(rèn)為理所當(dāng)然可以對(duì)當(dāng)?shù)鼐用裼兴疹?。譬如美?guó)沒(méi)有“國(guó)立”(national)大學(xué)，公立大學(xué)全部是地方性的“州立大學(xué)”或社區(qū)學(xué)院。雖然某些州立大學(xué)也是全美乃至世界知名學(xué)府（如加州大學(xué)伯克利分校、密西根大學(xué)等），但是由于它們是由州政府設(shè)置并主要依靠州財(cái)政維持，州的納稅人對(duì)于其運(yùn)營(yíng)做出了重要貢獻(xiàn)，因而無(wú)論是錄取還是學(xué)費(fèi)都可以對(duì)州內(nèi)和州外居民采取雙重標(biāo)準(zhǔn)。有的州立大學(xué)甚至將90%以上的名額保留給本州，而美國(guó)法院似乎并不認(rèn)為這種招生“地方化”違背平等原則，因?yàn)橹萘⒋髮W(xué)本身就是“地方化”大學(xué)。
但需要注意的是，美國(guó)法院之所以認(rèn)可州立大學(xué)的地方化招生政策，是因?yàn)槁?lián)邦對(duì)州立大學(xué)的投入和州相比很小。在澳大利亞，雖然公立大學(xué)也是地方政府設(shè)立的大學(xué)，但是由于聯(lián)邦投資比重相當(dāng)大，聯(lián)邦政府控制著地方政府的財(cái)政命脈，因而公立大學(xué)顧忌聯(lián)邦制裁而不敢在招生標(biāo)準(zhǔn)上傾斜本地。事實(shí)上，聯(lián)邦資助決定了澳大利亞公立大學(xué)并不是標(biāo)準(zhǔn)的地方公立大學(xué)，而是“準(zhǔn)國(guó)立大學(xué)”；既然公立大學(xué)的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)自全國(guó)納稅人的貢獻(xiàn)，招生過(guò)程理應(yīng)平等對(duì)待不同地區(qū)。
即便真正意義的地方公立大學(xué)也未必可以隨便照顧當(dāng)?shù)乜忌?。在印度，只有完全以邦自己的?cái)政建立和管理的醫(yī)學(xué)類或技術(shù)類教育機(jī)構(gòu)才會(huì)在招生過(guò)程中考慮學(xué)生的地域因素，并在錄取標(biāo)準(zhǔn)上偏向本地學(xué)生，但是即便如此，地域也不是最重要的考慮因素。聯(lián)邦德國(guó)則更是通過(guò)憲法審查制度控制州立大學(xué)對(duì)本地居民的優(yōu)惠。和美國(guó)不同，德國(guó)憲政法院對(duì)地方公立大學(xué)的招生平等實(shí)行更嚴(yán)格的控制，以下僅舉一個(gè)憲法判例為證。[5]
巴伐利亞州的《大學(xué)入學(xué)許可法》第3條規(guī)定，如果入學(xué)申請(qǐng)者居住在巴伐利亞州并獲得該州或鄰州的大學(xué)前教育結(jié)業(yè)證明，那么應(yīng)在大學(xué)錄取過(guò)程中獲得優(yōu)待；如果符合條件的申請(qǐng)人申請(qǐng)就讀離其住所最近的巴州境內(nèi)大學(xué)，就可以獲得加分。本案原告申請(qǐng)慕尼黑大學(xué)醫(yī)學(xué)系，但是大學(xué)在考量《大學(xué)入學(xué)許可法》的上述標(biāo)準(zhǔn)之后駁回了申請(qǐng)，于是向法院提起訴訟。聯(lián)邦憲政法院審查了巴州立法第3條規(guī)定的入學(xué)許可制度，判決其違反了《基本法》的一般平等原則、社會(huì)國(guó)體原則和第12條保障的擇業(yè)自由。憲政法院指出，如果國(guó)家承認(rèn)已設(shè)立的教育機(jī)構(gòu)，人民便有權(quán)要求適用平等原則和社會(huì)國(guó)體原則。在界定受益范圍過(guò)程中，國(guó)家機(jī)關(guān)受憲法原則限制，不得將部分國(guó)民排除在外，進(jìn)而限制擇業(yè)自由并造成國(guó)家對(duì)職業(yè)的操控；單方面優(yōu)待本州居民，必將對(duì)其它州的居民造成不公待遇。只有保證入學(xué)機(jī)會(huì)不受任何州的出生地限制，才能實(shí)現(xiàn)自由選擇學(xué)校和職業(yè)的權(quán)利。
我們認(rèn)為，德國(guó)和印度的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)更值得借鑒，因?yàn)榈聡?guó)和印度體制和中國(guó)更為接近。同為聯(lián)邦國(guó)家，德國(guó)、印度和美國(guó)對(duì)地方公立大學(xué)的招生地方化之所以采取不同措施，是因?yàn)榈聡?guó)和印度的中央化程度更高，因而即便地方公立大學(xué)也有義務(wù)遵循聯(lián)邦憲法原則。作為單一制國(guó)家，中國(guó)只有一部憲法，憲法平等原則和受教育權(quán)同樣適用于各級(jí)政府和各類公立大學(xué)；無(wú)論是中央還是地方政府、部屬還是地方院校，都同樣有義務(wù)遵循憲法平等原則。因此，即便地方院校的本地照顧也應(yīng)有一定的限度。尤其是地方院校在數(shù)量和質(zhì)量上的地理分布極不均衡，絕大多數(shù)師資強(qiáng)、待遇高、設(shè)施好的地方院校都集中在北京、上海、江蘇等財(cái)政實(shí)力雄厚的發(fā)達(dá)省市，而這種格局并非天然形成的，而是整個(gè)國(guó)家長(zhǎng)期推行城鄉(xiāng)二元體制造成的結(jié)果。既然這些省市曾經(jīng)是中央集權(quán)體制的最大受益者，今天也理應(yīng)履行一定程度的全國(guó)義務(wù)，讓來(lái)自其它地方的考生也能平等分享全國(guó)共同創(chuàng)造的地方優(yōu)勢(shì)教育資源；否則，如果任由地方院校照顧本地居民、排斥外來(lái)考生，只能加劇受教育機(jī)會(huì)的不平等。
3、私立大學(xué)——推動(dòng)招生平等的楷模
如果說(shuō)美國(guó)的州立大學(xué)是招生地方化的典型，那么私立大學(xué)則成為招生平等的楷模。和州立大學(xué)等地方公立大學(xué)相比，美國(guó)私立大學(xué)招生呈現(xiàn)出高得多的國(guó)家化甚至國(guó)際化程度。由于私立大學(xué)在財(cái)政上并不依附于各州，州法顯然也沒(méi)有正當(dāng)理由要求私立大學(xué)錄取標(biāo)準(zhǔn)向本州傾斜，私立大學(xué)也沒(méi)有理由為了照顧所在州而犧牲自己的生源質(zhì)量，因而幾乎沒(méi)有例外都以學(xué)生的素質(zhì)和能力作為錄取的首要考慮因素。例如常年排名第一的哈佛大學(xué)在招生政策中沒(méi)有提到任何地區(qū)照顧，當(dāng)然也不存在任何地區(qū)招生指標(biāo)。事實(shí)上，哈佛招生政策明確表示不對(duì)任何特定的學(xué)校、社區(qū)、州或國(guó)家設(shè)置配額。在高級(jí)中學(xué)的學(xué)業(yè)成就很重要，但錄取委員會(huì)也考慮很多其它的標(biāo)準(zhǔn)，如社會(huì)參與（communityinvolvement）、在課外活動(dòng)中的領(lǐng)導(dǎo)才能和榮譽(yù)以及工作經(jīng)歷。
和美國(guó)相比，英國(guó)的私立辦學(xué)的傳統(tǒng)更加悠久，自牛津、劍橋開(kāi)始至今已有上千年的歷史。英國(guó)私立大學(xué)也同樣是招生平等的典范，牛津、劍橋、倫敦等世界一流大學(xué)不實(shí)行任何地域指標(biāo)分配制度。政府對(duì)大學(xué)招生也沒(méi)有提出過(guò)任何名額分配要求，因?yàn)榫唧w的招生決策完全取決于各個(gè)大學(xué)本身，政府的職責(zé)在于監(jiān)管而非直接插手大學(xué)招生政策。譬如作為面向全球的私立大學(xué)，牛津大學(xué)的錄取標(biāo)準(zhǔn)非常明確，即考生的學(xué)術(shù)能力與潛質(zhì)，包括考生的學(xué)習(xí)能力、學(xué)術(shù)興趣以及以往經(jīng)歷與所申請(qǐng)專業(yè)的契合程度。
英美私立大學(xué)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，民間完全有能力創(chuàng)辦和管理世界最好的大學(xué)，而私立大學(xué)也完全有動(dòng)力按照教育規(guī)律辦學(xué)，因材施教、擇優(yōu)錄取，打破地域等人為設(shè)置的障礙，實(shí)現(xiàn)高等教育資源的最優(yōu)配置。如果中國(guó)行政主管部門放開(kāi)對(duì)私立大學(xué)的管制，允許私立大學(xué)和公立大學(xué)在同一個(gè)起跑線上平等競(jìng)爭(zhēng)，那么私立大學(xué)完全可以成為打破招生指標(biāo)體制的主導(dǎo)力量。
4、考試制度——多元而統(tǒng)一的評(píng)價(jià)機(jī)制
一旦確立了大學(xué)招生的平等原則，考試制度也就相對(duì)明確了。綜觀世界各主要國(guó)家的考試制度，共性是極其明顯的：在絕大多數(shù)國(guó)家，考試可以是多元的，但是任何一種考試都是全國(guó)統(tǒng)一的。這是因?yàn)榭荚嚨哪康氖菫榱苏猩峁┰u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而不同類型的大學(xué)當(dāng)然適合不同類型的考試，但是對(duì)于任何一種考試而言，考試又是全國(guó)統(tǒng)一的，否則就無(wú)法在全國(guó)形成統(tǒng)一的招生標(biāo)準(zhǔn)，形形色色的招生歧視也就屢見(jiàn)不鮮了。為了保證高等教育的機(jī)會(huì)平等，考試可以多種或多次，但是任何考試都必須具備全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。
英國(guó)的考試制度相當(dāng)復(fù)雜，但是要進(jìn)入研究型的高等院校，考生一般都要通過(guò)全國(guó)統(tǒng)一的普通教育證書高級(jí)水平（a-level）考試。有些大學(xué)（如公立的樸茨茅斯大學(xué)）只要求通過(guò)全國(guó)統(tǒng)一考試，有些大學(xué)則還要求第二輪考試。譬如在通過(guò)全國(guó)統(tǒng)考和紙面材料審核之后，牛津大學(xué)還對(duì)篩選出來(lái)的申請(qǐng)者進(jìn)行面試，以測(cè)評(píng)申請(qǐng)人解決問(wèn)題的能力、接受新思想和信息的能力、智力的靈活性和分析推理能力。牛津的面試包括筆試和口試，競(jìng)爭(zhēng)十分激烈，每年錄取率都在10%以下。[6]
鄰國(guó)日本和中國(guó)同屬東方文化，兩國(guó)注重教育的國(guó)民心態(tài)和思維方式具有一定的可比性，因而日本招生考試經(jīng)驗(yàn)對(duì)于中國(guó)具有顯然的借鑒意義。然而，日本的考試招生制度卻和中國(guó)大相徑庭，日本國(guó)立大學(xué)并沒(méi)有地區(qū)性招生指標(biāo)。和英國(guó)類似，申請(qǐng)日本的高層次大學(xué)需要通過(guò)兩次考試：在全國(guó)范圍內(nèi)，由大學(xué)入試中心組織統(tǒng)一考試；通過(guò)“中心考試”后，大學(xué)還可以設(shè)置自己的學(xué)力考試。例如東京大學(xué)就有兩次入學(xué)考試，但無(wú)論是全國(guó)統(tǒng)考還是大學(xué)自主考試，對(duì)日本國(guó)內(nèi)不同地區(qū)的考生都是原則上平等的。
當(dāng)然，也有個(gè)別國(guó)家并不實(shí)行統(tǒng)一考試，譬如澳大利亞就沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)考，大學(xué)主要根據(jù)申請(qǐng)人的中學(xué)成績(jī)和省會(huì)考成績(jī)決定是否錄取。但是經(jīng)過(guò)歷年招生實(shí)踐，澳大利亞對(duì)于不同地方的中學(xué)成績(jī)和會(huì)考成績(jī)還是形成了一套比較準(zhǔn)確的折合標(biāo)準(zhǔn)，從而形成相對(duì)統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)未必適用，因?yàn)閷?shí)行分省自主命題之后，各省高考成績(jī)之間的折算很難找到一個(gè)客觀準(zhǔn)確的公式，因而難以為大學(xué)招生提供一套統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。
綜上所述，世界主要國(guó)家的國(guó)立大學(xué)受憲法和法律約束，不得偏袒所在地區(qū)的考生；私立大學(xué)則為了保證生源質(zhì)量，不愿意降低標(biāo)準(zhǔn)錄取本地學(xué)生；即便地方公立大學(xué)可以照顧，但在某些國(guó)家還是受到憲法限制。事實(shí)上，由于世界主要國(guó)家的大學(xué)招生政策都沒(méi)有規(guī)定地區(qū)指標(biāo)，也很難發(fā)現(xiàn)與此相關(guān)的立法規(guī)定、司法判決或一般社會(huì)討論，因而這個(gè)問(wèn)題在絕大多數(shù)國(guó)家都不是問(wèn)題；許多外國(guó)學(xué)者聽(tīng)到中國(guó)大學(xué)的招生指標(biāo)制度，都忍不住表示好奇和吃驚。然而，大學(xué)招生指標(biāo)分配在中國(guó)確實(shí)是一個(gè)全社會(huì)關(guān)心并已造成諸多后果的熱點(diǎn)問(wèn)題。在這個(gè)意義上，中國(guó)大學(xué)招生實(shí)行的地域指標(biāo)制度可以說(shuō)是高等教育發(fā)展潮流中的一個(gè)異數(shù)。這套制度固然有其特殊的歷史原因或需要，但是發(fā)展到今天已經(jīng)不符合教育一般規(guī)律和中國(guó)社會(huì)需要，也不符合憲法平等要求，因而亟需改進(jìn)。
三、高校招生考試改革的幾點(diǎn)建議
無(wú)論是國(guó)外經(jīng)驗(yàn)還是中國(guó)目前存在的問(wèn)題都顯示，高校招生及其連帶的考試制度改革勢(shì)在必行。而要改革中國(guó)的招生考試制度，中央必須發(fā)揮更加積極的作用。目前各地大學(xué)招生之所以存在普遍的地方保護(hù)主義，在很大程度上是因?yàn)橹醒胫鞴懿块T在教育機(jī)會(huì)平等方面沒(méi)有承擔(dān)起應(yīng)有的監(jiān)管義務(wù)，因而大學(xué)錄取標(biāo)準(zhǔn)的決定過(guò)程處于中央監(jiān)管失序的狀態(tài)。由于大學(xué)在財(cái)政、土地等資源上嚴(yán)重依賴地方政府，在招生指標(biāo)分配過(guò)程中面臨當(dāng)?shù)卣途用竦碾p重壓力，因而不可能主動(dòng)對(duì)全國(guó)各地考生一視同仁。要保護(hù)各地考生的平等受教育機(jī)會(huì)，中央有必要發(fā)揮主導(dǎo)作用，在全國(guó)形成并實(shí)施公平和統(tǒng)一的錄取標(biāo)準(zhǔn)。
在國(guó)內(nèi)外招生考試制度的比較研究基礎(chǔ)上，我們提出以下幾個(gè)方面的改革建議，供決策部門在制定和完善《綱要》過(guò)程中參考。
1、確立招生公平目標(biāo)，廢除分省指標(biāo)體制
《綱要》應(yīng)將保障考生的平等權(quán)利作為大學(xué)招生和高考制度改革的基本目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上形成符合中國(guó)需要的招生考試制度。長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)高度關(guān)注高考的形式和內(nèi)容，而忽視了招生平等問(wèn)題。這種關(guān)注方式顯然是本末倒置的，因?yàn)閷?duì)于考生來(lái)說(shuō)，高考只是為大學(xué)提供一個(gè)衡量考生能力和素質(zhì)的手段，獲得錄取才是目的，而錄取機(jī)會(huì)在很大程度上取決于大學(xué)招生政策。高考試卷設(shè)計(jì)得再合理，但是招生政策卻歧視不同地區(qū)的考生，那么考生接受高等教育的平等權(quán)利仍然得不到保障；要保證廣大考生的平等機(jī)會(huì)，首先必須擺正招生和考試之間的關(guān)系，以考生平等權(quán)利與招生地域公平為目標(biāo)，進(jìn)而設(shè)計(jì)有效實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的招生與考試制度。
由于目前盛行的大學(xué)招生指標(biāo)制度必然造成地域歧視和招生地方化，中央應(yīng)逐步廢除招生指標(biāo)體制，推動(dòng)各部屬院校實(shí)行地域平等的招生政策，鼓勵(lì)地方院校實(shí)行更加開(kāi)放平等的招生政策。在招生制度改革不能一步到位的情況下，目前可以維持招生指標(biāo)作為權(quán)宜之計(jì)，但是中央教育主管部門至少應(yīng)不斷降低部屬大學(xué)對(duì)本地考生的錄取比例，并不斷縮小其在不同省份的單位招生指標(biāo)（每萬(wàn)名考生中的招生人數(shù)）之差，逐步消除大學(xué)招生政策中的任意性與地方保護(hù)主義?！毒V要》應(yīng)在教育部要求部屬大學(xué)的本地招生占全國(guó)指標(biāo)不超過(guò)30%的基礎(chǔ)上，規(guī)定京外部屬大學(xué)每年將本地招生比例遞減5個(gè)百分點(diǎn)，逐步將本地招生比例控制在10%以內(nèi)；北京部屬大學(xué)的本地招生比例則每年至少壓縮10%，逐步將本地招生比例控制在5%以內(nèi)。同一所大學(xué)在不同省份的單位招生指標(biāo)之間的差別在原則上不應(yīng)超過(guò)50%，在任何省市的單位招生指標(biāo)不應(yīng)偏離全國(guó)平均指標(biāo)的20%（本省和邊遠(yuǎn)省區(qū)除外）。既然招生指標(biāo)體制對(duì)于中國(guó)高等教育的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展有害無(wú)益，《綱要》應(yīng)將取消招生指標(biāo)作為高等教育改革的中長(zhǎng)期計(jì)劃，爭(zhēng)取在十年內(nèi)實(shí)現(xiàn)大學(xué)招生地區(qū)平等的制度化。
2、完善招生糾偏行動(dòng)，促進(jìn)教育資源共享
在原則上保證大學(xué)錄取標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的同時(shí)，有必要進(jìn)一步完善對(duì)少數(shù)族群和邊遠(yuǎn)地區(qū)的招生優(yōu)惠政策。鑒于少數(shù)民族或邊遠(yuǎn)地區(qū)基礎(chǔ)教育薄弱，可以按大學(xué)在全國(guó)招生規(guī)模占考生總?cè)藬?shù)比例，對(duì)西藏、新疆、內(nèi)蒙、寧夏、甘肅、青海、廣西、云南、海南等邊遠(yuǎn)省區(qū)實(shí)行同比例招生政策。__年，這些省區(qū)總共約140萬(wàn)考生，約占全國(guó)總數(shù)的14%。對(duì)于報(bào)考人數(shù)稀少的省區(qū)，可以人為設(shè)定其考生基數(shù)，譬如對(duì)于考生實(shí)際人數(shù)少于3萬(wàn)的省區(qū)，可以按3萬(wàn)考生基數(shù)計(jì)算大學(xué)在該省區(qū)的錄取名額。因此，《綱要》應(yīng)奠定大學(xué)招生的二元標(biāo)準(zhǔn)格局：對(duì)上述邊遠(yuǎn)省區(qū)約占全國(guó)14%的考生在原則上實(shí)行同比例招生，對(duì)其余省市占全國(guó)85%以上的考生則實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、平等錄取政策。為了促進(jìn)邊遠(yuǎn)地區(qū)建設(shè)，《綱要》可以規(guī)定權(quán)利和義務(wù)對(duì)等：對(duì)于在錄取標(biāo)準(zhǔn)上受到照顧的考生，可以將其在畢業(yè)后回原省區(qū)工作、否則支付違約金作為錄取先決條件。
招生地方化的辯護(hù)者大都將招生糾偏行動(dòng)(affirmativeaction)和地方保護(hù)主義混為一談，認(rèn)為廢除招生指標(biāo)反而對(duì)少數(shù)族群和邊遠(yuǎn)地區(qū)的考生不利，使這些地區(qū)的考生在重點(diǎn)大學(xué)中的比例銳減。這種混淆視聽(tīng)的主張顯然是一種誤解，因?yàn)楸Ｗo(hù)少數(shù)族群、邊遠(yuǎn)地區(qū)或貧困家庭等弱勢(shì)群體的糾偏行動(dòng)和保護(hù)大城市既得利益群體的地方歧視是性質(zhì)完全不同的兩回事，廢除招生指標(biāo)并不要求取消針對(duì)這些弱勢(shì)群體的招生優(yōu)惠政策。為了促進(jìn)族群和諧、校園文化多元并糾正邊遠(yuǎn)地區(qū)教育不發(fā)達(dá)的偏差，針對(duì)少數(shù)族群、邊遠(yuǎn)地區(qū)乃至貧困家庭考生的招生糾偏行動(dòng)具有顯然的必要性和正當(dāng)性。
然而，即便是用意良好的招生糾偏政策也需要得到良好設(shè)計(jì)，才能使大學(xué)招生既能適當(dāng)照顧少數(shù)民族、邊遠(yuǎn)貧困和基礎(chǔ)教育落后的地區(qū)，又能有效防止不正常的“高考移民”現(xiàn)象并杜絕各式各樣的加分造假行為。大學(xué)招生確實(shí)應(yīng)該照顧貧困落后地區(qū)，但是目前的優(yōu)惠政策過(guò)分簡(jiǎn)單化，容易造成“高考移民”和教育及社會(huì)資源浪費(fèi)，使真正需要照顧的考生反而得不到照顧。為了使招生糾偏行動(dòng)落到實(shí)處，《綱要》有必要規(guī)定中央教育主管部門幫助各地發(fā)展完備的考生和家庭信息系統(tǒng)，為合理的招生優(yōu)惠政策提供依據(jù)，同時(shí)統(tǒng)一規(guī)范各省的高考加分政策，將各省的高考加分項(xiàng)目嚴(yán)格限制在各國(guó)普遍承認(rèn)、教育規(guī)律認(rèn)可的必要與合理范圍之內(nèi)。
從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，中央應(yīng)在財(cái)政能力許可的條件下幫助邊遠(yuǎn)地區(qū)發(fā)展高等教育，促進(jìn)高等教育資源的均衡分布?！毒V要》應(yīng)要求中央財(cái)政和教育主管部門采取積極措施，鼓勵(lì)北京、上海等大城市的部屬高校通過(guò)互助共建、建立校區(qū)或獨(dú)立分校等多種方式幫助不發(fā)達(dá)地區(qū)辦學(xué)，逐步形成東部教育資源向西部輻射的糾偏格局和部屬高校資源全國(guó)共享的網(wǎng)絡(luò)體系。
3、建立統(tǒng)一考試制度，鼓勵(lì)大學(xué)招生自主
招生地域公平的前提是存在統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)，因而要求廢除目前的分省命題體制，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的考試制度和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，全國(guó)統(tǒng)考并不意味著以往的“一考定終身”。越來(lái)越多的證據(jù)表明，一次考試難以全面準(zhǔn)確考生的能力和素質(zhì)，因而中央主管部門不僅應(yīng)適當(dāng)改革高考的形式和內(nèi)容，而且可以參照英國(guó)、美國(guó)、日本等國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，探索大學(xué)錄取標(biāo)準(zhǔn)多元化的可行性與可能路徑。在技術(shù)上可行并在制度上能有效防止不規(guī)范行為的前提下，大學(xué)招生可以在高考成績(jī)之外參照高中會(huì)考成績(jī)乃至學(xué)生平時(shí)表現(xiàn)等多種因素，盡可能全面準(zhǔn)確地衡量考生的綜合素質(zhì)。但是考試制度多元化改革并不能否定統(tǒng)一考試的必要性，否則不同地區(qū)考生的平等權(quán)利就無(wú)法得到保障。我們建議《綱要》以考生接受高等教育的平等權(quán)利為中心，將考試制度改革作為中長(zhǎng)期教育發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分，在今后五到十年內(nèi)形成公平而科學(xué)的考試體系。
就目前看來(lái)，英國(guó)和日本等國(guó)實(shí)行的全國(guó)統(tǒng)考與大學(xué)自主考試相結(jié)合的高考模式最適應(yīng)中國(guó)未來(lái)的教育發(fā)展。中國(guó)是一個(gè)考試大國(guó)，光是高考每年就有千萬(wàn)考生之多，一次考試確實(shí)難以全面準(zhǔn)確衡量考生綜合素質(zhì)。我們建議，《綱要》明確規(guī)定今后的考試方式及其制度安排，逐步形成全國(guó)統(tǒng)考加大學(xué)自主考試的二次考試模式。全國(guó)統(tǒng)考主要發(fā)揮初次篩選的功能，考核學(xué)生的分析、數(shù)理、語(yǔ)言等一般能力；大學(xué)自主考試則根據(jù)大學(xué)自身特長(zhǎng)和需要，對(duì)統(tǒng)考成績(jī)符合要求的考生進(jìn)行最終篩選。為了保證統(tǒng)一考試的公平、科學(xué)和權(quán)威性，國(guó)家應(yīng)建立由教育專家組成的考試機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)考命題；如果命題涉及地方性知識(shí)，考試機(jī)構(gòu)應(yīng)由來(lái)自各省的教育專家組成，以保證命題的普遍性與典型性。如果可以做到不同考試的命題難度均衡，可以借鑒美國(guó)sat考試經(jīng)驗(yàn)，每年組織多次全國(guó)統(tǒng)考；如果一年組織一次，可以在每年4月底或5月初進(jìn)行全國(guó)統(tǒng)考，六月完成閱卷、成績(jī)統(tǒng)計(jì)以及考生填報(bào)志愿，大學(xué)則可以在七月組織自主考試，八月完成錄取工作。
統(tǒng)一考試是為了保障全國(guó)考生的平等權(quán)利，而不是加強(qiáng)中央行政干預(yù)；在保障招生公平和考試統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，國(guó)家應(yīng)賦予大學(xué)更多的招生自主權(quán)。中國(guó)某些重點(diǎn)大學(xué)雖然也被授權(quán)“自主招生”，但是招生幅度很?。ㄕ猩笜?biāo)的5%左右），而且程序倒置，結(jié)果造成自主招生比普通招生更不公平。目前，各大學(xué)在高考之前組織自主招生考試，必然嚴(yán)重限制了參加自主招生考試的考生人數(shù)和資格。由于大學(xué)沒(méi)有能力允許全國(guó)的考生自由報(bào)名參加自主招生考試，分配給各地的考試指標(biāo)必然受到嚴(yán)格限制，而且和普通高考相比更偏向大學(xué)所在的省市。事實(shí)上，即便在大學(xué)所在地，也只有重點(diǎn)高中的學(xué)生才有資格參加自主招生考試；如果所在高中不在大學(xué)允許范圍內(nèi)，考生不論成績(jī)?nèi)绾蝺?yōu)秀都沒(méi)有資格參加自主招生考試。這樣的招考體制當(dāng)然嚴(yán)重剝奪了考生的平等機(jī)會(huì)，因而已有學(xué)者將其戲稱為“假自主招生”。[7]正確的做法是借鑒英國(guó)和日本的考試程序，先進(jìn)行全國(guó)統(tǒng)考，在統(tǒng)考篩選的基礎(chǔ)上各大學(xué)可以再進(jìn)行自主考試。既然全國(guó)統(tǒng)考已經(jīng)淘汰了大部分申請(qǐng)人，大學(xué)也就不再面臨資源約束的困惑，完全有能力在第二次考試中對(duì)來(lái)自全國(guó)各地的考生一視同仁。當(dāng)然，為了節(jié)省考生成本，層次相當(dāng)?shù)拇髮W(xué)也可以組織聯(lián)考，但是不論考試方式和組織主體如何，都必須保證對(duì)全國(guó)的考生完全開(kāi)放、平等。在保證大學(xué)招生政策平等的前提下，中央完全可以放開(kāi)大學(xué)招生自主權(quán)；大學(xué)可以自行決定究竟采取何種考試成績(jī)作為衡量全國(guó)考生的標(biāo)準(zhǔn)，有的大學(xué)可以純粹依賴全國(guó)統(tǒng)考，有的大學(xué)可以在統(tǒng)考篩選基礎(chǔ)上組織自己的二次考試，職業(yè)技術(shù)學(xué)院甚至可以不要求高考成績(jī)，采用其它的考試標(biāo)準(zhǔn)。[8]大學(xué)自主招生的比例也沒(méi)有必要局限在5%或10%范圍內(nèi)，而完全可以達(dá)到100%。
4、保證大學(xué)平等競(jìng)爭(zhēng)，打破私人辦學(xué)障礙
造成中國(guó)應(yīng)試教育的社會(huì)根源在于優(yōu)質(zhì)高等教育資源的嚴(yán)重稀缺及其分布失衡，而解決這一問(wèn)題的根本在于允許大學(xué)在自由公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下繁榮發(fā)展。雖然中國(guó)大學(xué)數(shù)量增加很快，入學(xué)率也大大提高，但是真正有吸引力的名牌大學(xué)并沒(méi)有增加，高考競(jìng)爭(zhēng)壓力也沒(méi)有減小。由于中央的重點(diǎn)扶持，清華、北大等極少數(shù)名校和其它大學(xué)之間的差距越來(lái)越大，不少考生形成了“非名校不上”的情結(jié)，進(jìn)而造成“千軍萬(wàn)馬過(guò)獨(dú)木橋”的現(xiàn)象，應(yīng)試教育屢禁不止。相比之下，發(fā)達(dá)國(guó)家的高等教育資源不僅總體更加雄厚，而且分布更為均勻。尤其在英美國(guó)家，私立大學(xué)的自由發(fā)展和平等競(jìng)爭(zhēng)為整個(gè)國(guó)家的高等教育增添了極大活力。雖然名校競(jìng)爭(zhēng)依然十分激烈，但是考生的入學(xué)選擇是多樣化的，而且取決于多重考慮因素，對(duì)某個(gè)名校的依戀情結(jié)很容易為就近入學(xué)、節(jié)省成本、獲得獎(jiǎng)學(xué)金的機(jī)會(huì)等因素所超越，從而也緩解了名校本身面臨的招生壓力。
為了提升中國(guó)的綜合教育實(shí)力、緩解考試壓力并從根本上改變對(duì)于青少年成長(zhǎng)極為不利的應(yīng)試教育，除了讓具備條件的優(yōu)質(zhì)大學(xué)適當(dāng)擴(kuò)大本科招生、進(jìn)一步普及通識(shí)教育之外，必須讓高等教育得到自由和自主的繁榮發(fā)展。國(guó)家不應(yīng)再人為將大學(xué)分為三六九等，用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維模式通過(guò)中央重點(diǎn)投入“創(chuàng)建世界一流”，而是應(yīng)該讓不同層次的大學(xué)在自由寬松的環(huán)境下平等競(jìng)爭(zhēng)，一方面通過(guò)國(guó)家財(cái)政對(duì)部屬大學(xué)切實(shí)履行中央義務(wù)，另一方面鼓勵(lì)大學(xué)用自己的辦學(xué)業(yè)績(jī)和社會(huì)貢獻(xiàn)吸引廣泛的民間支持，通過(guò)財(cái)政來(lái)源的多元化減少乃至消除部屬大學(xué)的地方依附。
決定大學(xué)聲譽(yù)的不僅是師資和設(shè)施，更重要的是生源，學(xué)生質(zhì)量是大學(xué)質(zhì)量的首要標(biāo)志，因而大學(xué)平等首先體現(xiàn)在招生權(quán)利的平等上。國(guó)家尤其不應(yīng)在考試錄取過(guò)程中允許重點(diǎn)大學(xué)優(yōu)先錄取，歧視一般院校特別是民辦院校。目前不僅大學(xué)分層次、分階段錄取，一般院校和民辦大學(xué)只能吸收重點(diǎn)大學(xué)錄取后的剩余生源，因而在眾目睽睽的招生階段就被打上“二流”乃至“三流”院校的烙印，而且許多地方的考生是在不知考分甚至高考之前就被要求填報(bào)志愿?！毒V要》應(yīng)徹底改革不合理的錄取過(guò)程，并明確以下基本原則：所有考生都應(yīng)該在知道高考成績(jī)之后填報(bào)志愿，而報(bào)考和錄取是一個(gè)平等開(kāi)放的雙向過(guò)程，所有大學(xué)都在同一時(shí)間面向所有生源。一個(gè)學(xué)生可以同時(shí)收到多個(gè)大學(xué)的錄取通知，并在限定時(shí)間內(nèi)做出最后選擇；如果第一輪錄取過(guò)程結(jié)束后，還有大學(xué)沒(méi)有達(dá)到既定招生規(guī)模，可以自主進(jìn)入第二輪錄取。在整個(gè)過(guò)程中，各省招生辦公室發(fā)揮的作用應(yīng)限于保管考生檔案，并控制檔案的最終去向。
為了促進(jìn)高等教育的繁榮和多元發(fā)展，國(guó)家還應(yīng)該降低私人辦學(xué)的門檻，使私立學(xué)校和公立學(xué)校和在同一平臺(tái)上公平競(jìng)爭(zhēng)、共同發(fā)展，進(jìn)而緩解高等教育資源緊張并促進(jìn)各地高等教育資源的均衡分布。當(dāng)然，中央教育主管部門有責(zé)任規(guī)定私人辦學(xué)的資質(zhì)并要求一定的教育質(zhì)量，但是一旦符合基本條件，私人就應(yīng)該獲得辦學(xué)的許可，并從考試招生到頒發(fā)學(xué)位獲得和公立大學(xué)完全平等的權(quán)利?！毒V要》應(yīng)確立私人辦學(xué)的平等權(quán)利，打破束縛民辦教育發(fā)展的重重行政桎梏。從中國(guó)三十年改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，辦學(xué)主體和模式的多元競(jìng)爭(zhēng)是推動(dòng)國(guó)家教育長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。事?shí)上，國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，私立大學(xué)不僅完全可能發(fā)展成為一流大學(xué)，而且也完全可以成為推動(dòng)因材施教、擇優(yōu)錄取、平等招生的楷模。
5、實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育平等，推動(dòng)全國(guó)同步教學(xué)
目前制約大學(xué)招生平等的一個(gè)重要因素是各地基礎(chǔ)教育發(fā)展嚴(yán)重失衡，尤其是邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)教育設(shè)施長(zhǎng)期得不到國(guó)家財(cái)政的基本保障，因而邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的考生知識(shí)結(jié)構(gòu)和發(fā)達(dá)城市相比存在明顯差距。只有保證基礎(chǔ)教育的地區(qū)平等，才可能真正實(shí)現(xiàn)大學(xué)招生的地區(qū)平等。其實(shí)和高等教育相比，基礎(chǔ)教育對(duì)于青少年的道德和智力發(fā)展更加關(guān)鍵，因而國(guó)家理應(yīng)通過(guò)增加財(cái)政投入等切實(shí)措施，保障全國(guó)所有地方的基礎(chǔ)教育達(dá)到《義務(wù)教育法》規(guī)定的基本標(biāo)準(zhǔn)。目前，中央已經(jīng)高度重視農(nóng)村基礎(chǔ)教育，并就免費(fèi)就學(xué)、安全校舍、合格教師和符合法定標(biāo)準(zhǔn)的工資待遇等方面出臺(tái)多項(xiàng)保障措施，但是有些措施還有待地方落實(shí)?！毒V要》有必要將基礎(chǔ)教育的平等保護(hù)作為重中之重，尤其要切實(shí)保障貧困地區(qū)兒童接受義務(wù)教育的權(quán)利，包括采取有效措施提高農(nóng)村師資質(zhì)量，加大投入改善學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施，建立能夠鍛煉想象力、拓寬知識(shí)面的圖書館與計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，為廣大農(nóng)村學(xué)生提供良好的學(xué)習(xí)環(huán)境。更重要的是，中央有必要建立實(shí)施義務(wù)教育的長(zhǎng)效機(jī)制，監(jiān)督地方政府將保障農(nóng)村義務(wù)教育的中央政令和配套經(jīng)費(fèi)落到實(shí)處。
實(shí)現(xiàn)招生平等和統(tǒng)一考試意味著全國(guó)基礎(chǔ)教育體系將形成多元而同步發(fā)展的格局。一方面，統(tǒng)一考試將一如既往地對(duì)中小學(xué)教學(xué)體系發(fā)揮“指揮棒”作用。正因?yàn)槿绱?，統(tǒng)考命題設(shè)計(jì)應(yīng)慎之又慎，全國(guó)統(tǒng)考的科目應(yīng)僅限于考察學(xué)生的數(shù)理化、閱讀理解、邏輯推理等可以客觀衡量的一般能力，而不應(yīng)包括需要死記硬背或臨場(chǎng)發(fā)揮的主觀性或隨意性較大的具體內(nèi)容。如果統(tǒng)考命題設(shè)計(jì)科學(xué)合理，應(yīng)能對(duì)鍛煉學(xué)生思維分析能力、促進(jìn)各地素質(zhì)教育發(fā)揮積極作用。雖然邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)教育可能面臨一時(shí)的不適應(yīng)，但是如果這些地區(qū)的中小學(xué)教學(xué)質(zhì)量能夠得到基本保障，它們應(yīng)有能力迎頭趕上，從而形成全國(guó)基礎(chǔ)教育同步發(fā)展的統(tǒng)一體系。也只有全國(guó)各地的教學(xué)體系同步發(fā)展，才能保證整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與法治的均衡發(fā)展。另一方面，既然全國(guó)統(tǒng)考只是測(cè)試學(xué)生的一般能力，各地和各個(gè)學(xué)校對(duì)于具體教材和教學(xué)方法的選擇仍然掌握相當(dāng)大的自主權(quán)；同步教學(xué)并不是一盤全國(guó)一統(tǒng)僵化的“死棋”，而是各地靈活掌握、多元競(jìng)爭(zhēng)的“活棋”。
6、制定招生考試立法，保障公民有效參與
為了從法律上確立并保障各地考生的平等權(quán)利，中央應(yīng)在適當(dāng)時(shí)機(jī)通過(guò)《大學(xué)招生考試法》。中央教育主管部門可以先行制定大學(xué)招生和考試的法律規(guī)范，并在條件成熟的情況下推動(dòng)制定國(guó)家法律，至少在《高等教育法》等相關(guān)法律中加入專門章節(jié)規(guī)定教育公平的基本原則和具體措施。雖然中央一直關(guān)注這個(gè)領(lǐng)域的立法并一度提出相關(guān)法律草案，但是立法進(jìn)程并不盡如人意，亟需加快立法步伐。高等教育是對(duì)人產(chǎn)生畢生影響的重要公共資源，高等教育的機(jī)會(huì)平等是公民受憲法保護(hù)的基本權(quán)利，因而全國(guó)人大或常委會(huì)有必要在這個(gè)領(lǐng)域制定專門法律。《綱要》應(yīng)將招生考試立法作為中長(zhǎng)期目標(biāo)，力求在今后五到十年內(nèi)制定中國(guó)第一部《大學(xué)招生考試法》，早日實(shí)現(xiàn)大學(xué)招生考試的法治化。
大學(xué)招生與考試制度改革事關(guān)每一個(gè)考生和家庭的切身利益，必然引起社會(huì)的強(qiáng)烈關(guān)注，而改革的成敗在很大程度上也取決于社會(huì)的滿意度。中共__大報(bào)告提出“和諧社會(huì)要靠全社會(huì)共同建設(shè)。我們要緊緊依靠人民，調(diào)動(dòng)一切積極因素，努力形成社會(huì)和諧人人有責(zé)、和諧社會(huì)人人共享的生動(dòng)局面?！币虼耍椭C社會(huì)離不開(kāi)有序而有效的公眾參與。無(wú)論是招生考試立法還是《綱要》本身的制定過(guò)程都應(yīng)做到公開(kāi)透明，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)等渠道主動(dòng)引導(dǎo)公眾對(duì)某些重要熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行理性的討論和參與，并充分尊重民間的智慧。中國(guó)近年來(lái)的社會(huì)進(jìn)步表明，公眾參與不僅是政府理性決策的基礎(chǔ)，而且也是制度改革的推動(dòng)力與正當(dāng)性的最終源泉。
中共__大報(bào)告要求“加強(qiáng)憲法和法律實(shí)施，堅(jiān)持公民在法律面前一律平等，維護(hù)社會(huì)公平正義，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威”，并提出“教育是民族振興的基石，教育公平是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)”。我們希望，《綱要》能按照憲法和__大報(bào)告的有關(guān)要求，更新教育觀念、深化考試招生制度改革，推動(dòng)中國(guó)社會(huì)早日實(shí)現(xiàn)高等教育機(jī)會(huì)平等。
“__聽(tīng)課筆記刊發(fā)：教育需大膽改革”，《新京報(bào)》__年10月12日。
資料來(lái)源：北京高校(校本部)__年招生來(lái)源計(jì)劃，見(jiàn)http://news._inhuanet.com/edu/__-04/22/content.
[3]參見(jiàn)“眾議高考地域歧視是否存在”，《法制日?qǐng)?bào)》__年3月20日，投票結(jié)果見(jiàn)http://vote.qq.com/survey_project_stat/21368_true.shtml.
[4]當(dāng)然，個(gè)別國(guó)家的情況可能更為復(fù)雜，例如澳大利亞的某些高校是由省或地方政府設(shè)立，卻主要由聯(lián)邦政府資助，因而名義上屬于地方公立，實(shí)質(zhì)上是“準(zhǔn)國(guó)立高校”。
[5] 參見(jiàn)臺(tái)灣地區(qū)司法院編：《德國(guó)聯(lián)邦憲法法院裁判選輯》（二），1991年12月，第80-114頁(yè)。
[6] 參見(jiàn)王立科：《英國(guó)高等院校招生考試研究》，廈門高校教育學(xué)院博士生論文，__年。
[7] 熊丙奇：“取消計(jì)劃配額，才是實(shí)現(xiàn)高校招生均衡之道”，《東方早報(bào)》__年9月25日。
[8]對(duì)于21世紀(jì)教育研究院提出的分層考試民間方案，參見(jiàn)“中國(guó)中長(zhǎng)期教育改革提出3種高考方案”，《揚(yáng)子晚報(bào)》__年8月9日。
第3篇 大學(xué)招生考試制度改革調(diào)研報(bào)告
一、調(diào)研背景、目的及意義
刻育是決定中華民族興衰的千年大計(jì)，是關(guān)系中國(guó)長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展的最重要的國(guó)家利益，是憲法要求政府切實(shí)履行的基本義務(wù)，而受教育機(jī)會(huì)也是憲法保障公民平等享有的基本權(quán)利。近年來(lái)，中國(guó)教育在不少方面取得突破，基本實(shí)現(xiàn)了免費(fèi)義務(wù)教育目標(biāo)，并完成了高等教育從精英化向大眾化的歷史性跨越。然而，正如溫_寶總理今年9月在北京市第35中學(xué)聽(tīng)課后指出，中國(guó)教育“還不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，不適應(yīng)國(guó)家對(duì)人才培養(yǎng)的要求”。 以高等教育為例，中國(guó)大學(xué)普遍實(shí)行的招生指標(biāo)制度就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留下來(lái)的產(chǎn)物。改革開(kāi)放之后，雖然中國(guó)在許多領(lǐng)域開(kāi)始推行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但是高等教育的計(jì)劃體制不僅沒(méi)有緩解，而且近年來(lái)在某些方面還有所加劇。分省招生指標(biāo)制度造成大學(xué)生源的地方化和錄取標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)重不公，損害了廣大地區(qū)的考生接受高等教育的平等權(quán)利，使大學(xué)不能得天下之英才而教之，使中小學(xué)不可能推行真正的素質(zhì)教育，使個(gè)人得不到正常的德性和智力發(fā)展，使國(guó)家得不到適合政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與法治建設(shè)的人才。
大學(xué)本科是青年成長(zhǎng)的關(guān)鍵階段，大學(xué)招生和考試制度對(duì)國(guó)家人才培養(yǎng)發(fā)揮至關(guān)重要的作用。對(duì)于大學(xué)教育，招生與考試制度決定了大學(xué)可以招收和培養(yǎng)什么樣的學(xué)生，學(xué)生可以接受什么質(zhì)量的大學(xué)教育并成為什么樣的人才；對(duì)于基礎(chǔ)刻育，招生考試更是發(fā)揮著“指揮棒”作用，引導(dǎo)全國(guó)每年千萬(wàn)考生乃至每一個(gè)中小學(xué)生的學(xué)習(xí)方向。招考制度改革事關(guān)中國(guó)每一個(gè)青少年的受教育機(jī)會(huì)和國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的潛力，理應(yīng)成為國(guó)家制定教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要的重中之重。
由于高校招生改革是一項(xiàng)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的社會(huì)系統(tǒng)工程，改革成功的基本前提是系統(tǒng)分析中國(guó)高校招生考試制度存在的特殊問(wèn)題，并正確認(rèn)識(shí)高等教育發(fā)展的普遍規(guī)律。本著有利于公民受教育機(jī)會(huì)平等和國(guó)家教育發(fā)展的原則，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心和美國(guó)華盛頓大學(xué)、廈門大學(xué)、山東大學(xué)、鄭州大學(xué)、南京大學(xué)、杭州師范大學(xué)、華東政法大學(xué)、中國(guó)政法大學(xué)、中央民族大學(xué)、清華大學(xué)等多所研究機(jī)構(gòu)合作，對(duì)國(guó)內(nèi)外大學(xué)招生與考試制度進(jìn)行了比較研究和問(wèn)卷調(diào)查。經(jīng)過(guò)一年多的深入調(diào)研，初步形成了此調(diào)研報(bào)告，供教育部在起草和完善《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）過(guò)程中參考。
二、調(diào)研主要內(nèi)容
（一）中國(guó)高校招生存在的普遍問(wèn)題
要在全國(guó)范圍內(nèi)振興教育，必須實(shí)現(xiàn)教育資源和受教育機(jī)會(huì)在地區(qū)之間的公平分配。然而，目前全國(guó)不同地區(qū)的教育資源分布仍然極為不均衡，城鄉(xiāng)差距尤其顯著。在高等教育領(lǐng)域，廣大農(nóng)村沒(méi)有一所大學(xué)，幾乎所有全國(guó)知名學(xué)府都集中在北京、上海等大城市。更嚴(yán)重的是，部屬重點(diǎn)院校對(duì)本地考生保留了遠(yuǎn)超過(guò)考生人數(shù)比例的招生指標(biāo)，形成了嚴(yán)重的大學(xué)招生地方化，產(chǎn)生了一系列值得警惕的社會(huì)后果。
1、違背憲法原則，剝奪平等機(jī)會(huì)
高等教育機(jī)會(huì)是最重要的公共資源，理應(yīng)按照機(jī)會(huì)平等原則公平分配給所有公民。憲法第33條規(guī)定：“公民在法律面前一律平等”；第46條明確規(guī)定：“公民有受教育的權(quán)利”。這表明公民接受高等教育的權(quán)利應(yīng)受到國(guó)家的平等保護(hù)，而不應(yīng)該因戶籍地等不相關(guān)因素而受到歧視。然而，部屬重點(diǎn)院校的分省招生指標(biāo)制度對(duì)本地考生給予特殊照顧，嚴(yán)重歧視了外地考生接受高等教育的平等權(quán)利，明顯違反憲法規(guī)定的教育機(jī)會(huì)平等原則。眾所周知，北京大學(xué)不是北京的北大，而是全中國(guó)的北大，但是北京考生考取北大的機(jī)會(huì)卻要比山東、河南等省的考生高出幾十倍甚至上百倍；而上海、江蘇、浙江、武漢等地的招生地方化甚至遠(yuǎn)比北京大學(xué)嚴(yán)重，諸如復(fù)旦、浙大、武大、南大等國(guó)家重點(diǎn)支持的“985大學(xué)”在本地錄取考生達(dá)到招生總量的百分之三四十，有的甚至高達(dá)50%。
雖然目前已有16個(gè)省市實(shí)行“自主命題”，不同省份的高考成績(jī)失去可比性，高考喪失了統(tǒng)一衡量標(biāo)準(zhǔn)的功能，招生指標(biāo)體制的地域歧視也變得不那么明顯，但是地域歧視的實(shí)質(zhì)并沒(méi)有改變。只要看看各大大學(xué)的招生指標(biāo)分配，就會(huì)發(fā)現(xiàn)在所在省市自主命題前后沒(méi)有實(shí)質(zhì)差別，因而同一所大學(xué)對(duì)全國(guó)各地考生設(shè)置的錄取門檻實(shí)際上和以前一樣不平等?！白灾髅}”不僅不可能改變大學(xué)招生地方化的事實(shí)，而且惡化了招生地域歧視的性質(zhì)；如果說(shuō)統(tǒng)一高考時(shí)代僅限于錄取分?jǐn)?shù)的不平等，那么現(xiàn)在則已經(jīng)失去了統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)。
事實(shí)上，目前的大學(xué)招生指標(biāo)體制不僅保護(hù)本地考生、歧視外地考生，而且對(duì)于外地考生群體也顯示出嚴(yán)重的差別對(duì)待。2023年，北京大學(xué)對(duì)每萬(wàn)名考生在天津投放的招生指標(biāo)為10人，在上海投放的指標(biāo)為4.8人，但是在山東與河南投放的指標(biāo)卻只有1人，在廣東與安徽投放的指標(biāo)更是不到0.7人，導(dǎo)致不同省市的單位招生指標(biāo)相差好幾倍甚至十幾倍。 同年復(fù)旦大學(xué)對(duì)每萬(wàn)名考生在浙江投放的指標(biāo)為5.2人，在北京投放的指標(biāo)為4.2人，而對(duì)河南與內(nèi)蒙古投放的指標(biāo)都僅略超過(guò)0.4，不同省市的單位招生指標(biāo)同樣相差巨大。如此顯著的差別待遇不僅侵犯了不同省市考生的平等錄取機(jī)會(huì)，而且使招生指標(biāo)的地域分配帶上人為復(fù)雜性和巨大任意性，為大學(xué)招生腐b和幕后交易提供了溫床，對(duì)招生過(guò)程的法治化與公開(kāi)化則設(shè)置了重重障礙。
2、加劇“高考移民”，惡化資源分配
除了歧視廣大考生的平等權(quán)利，高校招生地方化的一個(gè)直接但經(jīng)常被忽視的后果是加劇中國(guó)社會(huì)的資源配置失衡。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家重點(diǎn)扶持城市工業(yè)發(fā)展，形成了高度集中的資源分布格局，北京、上海等大城市成為經(jīng)濟(jì)、政治、文化、教育全方位發(fā)達(dá)的中心，內(nèi)地尤其是廣大農(nóng)村則成為全方位資源匱乏、貧困落后的地方。雖然中國(guó)在許多方面都打破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的桎梏，但是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的資源配置失衡格局仍然在起作用，而作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)殘余的高校招生地方化和現(xiàn)有的失衡格局相結(jié)合，形成了惡性循環(huán)、積重難返的困境。歷年來(lái)，京、滬等各大城市形成了高度集中的教育資源優(yōu)勢(shì)，而這些省市所在的全國(guó)知名學(xué)府為本地考生降低錄取標(biāo)準(zhǔn)，極大增加了這些省市對(duì)人才和資源的吸引力，進(jìn)一步加劇了國(guó)家資源分配失衡的趨勢(shì)。
高校招生地方化造成的一個(gè)獨(dú)特現(xiàn)象是“高考移民”。大學(xué)對(duì)各省分配的不同招生指標(biāo)造成不同的錄取標(biāo)準(zhǔn)，從而自然產(chǎn)生了考生家庭從高標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)向低標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)“移民”的理性驅(qū)動(dòng)。目前人們普遍關(guān)注每年招生過(guò)程中發(fā)生的“高考移民”現(xiàn)象，尤其是海南、陜西等錄取標(biāo)準(zhǔn)得到優(yōu)惠的邊遠(yuǎn)省份。其實(shí)最大的“移民”對(duì)象顯然還是北京、上海這些教育資源集中而本地照顧嚴(yán)重的省市，只不過(guò)這些省市對(duì)“移民”控制很嚴(yán)、要求很高，只有高學(xué)位、高職位或高投資的“人才”才可能獲得在當(dāng)?shù)芈鋺舻闹笜?biāo)，從而使他們的子女享受當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)刻育和高等教育的優(yōu)勢(shì)。但是這種貌似合法的控制措施只是提高了高考乃至中小學(xué)“移民”的門檻而已，而不可能消除“移民”現(xiàn)象的根源。各行各業(yè)的大量精英為了給子女爭(zhēng)取優(yōu)質(zhì)高等教育的機(jī)會(huì)，不安心留在當(dāng)?shù)匕l(fā)展，想方設(shè)法、不擇手段到京、滬等大城市工作，使這些地方的人才、物資、財(cái)富更加集中，使其它地區(qū)的各方面資源更加匱乏。
3、阻礙人才流動(dòng)，擴(kuò)大城鄉(xiāng)差別
大學(xué)招生的地方保護(hù)主義直接阻礙了全國(guó)范圍內(nèi)的人才流動(dòng)，并進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)差別。大學(xué)招生地方化本身即意味著當(dāng)?shù)乜忌剂舜髮W(xué)相當(dāng)部分的名額，他們畢業(yè)后大部分又留在當(dāng)?shù)毓ぷ?，不僅不利于人才流動(dòng)，而且極大了增加當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)壓力。如今京、滬等地的絕大多數(shù)大學(xué)畢業(yè)生或研究生都選擇在大學(xué)所在地就業(yè)，一方面造成這些大城市的畢業(yè)生就業(yè)壓力極大，另一方面造成廣大急需人才的地區(qū)卻人才極度匱乏。這兩種看似矛盾的現(xiàn)象之所以并行不悖地共存于同一個(gè)國(guó)家，無(wú)非是因?yàn)橛?jì)劃體制長(zhǎng)期造成的地區(qū)差異，而保護(hù)地方考生的招生指標(biāo)制度無(wú)疑是維持地方差異的一個(gè)重要因素。奇怪的是，不少大學(xué)竟以畢業(yè)生留在本地工作的現(xiàn)象作為招生地方化的理由，而不知道這種意識(shí)恰恰是地方保護(hù)主義的體現(xiàn)。從國(guó)家層次上考慮，中國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展取決于是否能從制度上保證人才在全國(guó)范圍的自由流動(dòng)，而大學(xué)招生地方化顯然是人才流動(dòng)的障礙。
人才流動(dòng)不自由的受害者首先是農(nóng)村。長(zhǎng)期以來(lái)，在城鄉(xiāng)二元體制下，廣大農(nóng)村已經(jīng)成為沒(méi)有人愿意留駐的全方位落后的地方。雖然中央近年來(lái)加大了對(duì)農(nóng)村的政策傾斜力度，但是由于缺乏必要的制度支撐，人才和資源從農(nóng)村流向城市的趨勢(shì)并沒(méi)有從根本上得到扭轉(zhuǎn)。大學(xué)招生地方化進(jìn)一步擴(kuò)大了原有的城鄉(xiāng)差別，重點(diǎn)大學(xué)的農(nóng)村學(xué)生比例連年滑坡。這種現(xiàn)象是十分自然的，因?yàn)橹T如山東、河南等農(nóng)業(yè)比重大的省份考生基數(shù)也相當(dāng)大，因而往往成為京、滬等地大學(xué)招生的歧視對(duì)象，農(nóng)業(yè)為主的省份得到的招生指標(biāo)遠(yuǎn)低于其考生數(shù)量占全國(guó)總量的比例。再加上農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)刻育不發(fā)達(dá)，農(nóng)村考生在高考面前本來(lái)就處于劣勢(shì)。如果不從根本上改變招生指標(biāo)制度，任由大學(xué)招生地方化發(fā)展下去，必然進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)和地區(qū)差別。
4、增加高考?jí)毫Γ璧K素質(zhì)教育
在大學(xué)招生過(guò)程受歧視的農(nóng)業(yè)地區(qū)往往考生人數(shù)多，而地方高等教育資源不足，因而即便采取地方保護(hù)主義措施，仍然不足以滿足當(dāng)?shù)氐娜雽W(xué)需求，造成高等教育資源的供需嚴(yán)重失衡，當(dāng)?shù)乜忌母呖級(jí)毫薮蟆Ｔ谏綎|、河南等考生大省，高中學(xué)生起早貪黑、夜以繼日地拼命復(fù)習(xí)，放棄了文體課和節(jié)假日休息時(shí)間，影響了正常的身心和智力發(fā)展，應(yīng)試教育現(xiàn)象極為嚴(yán)重。面臨如此巨大的競(jìng)爭(zhēng)壓力，任何素質(zhì)教育措施都無(wú)濟(jì)于事。事實(shí)上，即便北京、上海等大城市推行素質(zhì)教育，而“素質(zhì)教育”也正是這些大城市所在大學(xué)實(shí)行招生地方保護(hù)主義的借口之一，但是實(shí)際上依然是應(yīng)試教育盛行，孩子們和家長(zhǎng)們?cè)诟鞣N輔導(dǎo)班、補(bǔ)習(xí)班、奧數(shù)班之間疲于奔命。分省命題和招生地方化不僅沒(méi)有兌現(xiàn)素質(zhì)教育的承諾，反而加劇了針對(duì)考生大?。ㄍ彩寝r(nóng)業(yè)大?。┑钠缫?，至少使這些省份的應(yīng)試競(jìng)爭(zhēng)達(dá)到白熱化程度。
更不用說(shuō)，大學(xué)招生地方化直接造成教育資源的錯(cuò)誤配置，使最好的學(xué)生得不到最好的教育，使師資和研究實(shí)力最強(qiáng)的大學(xué)失去了培養(yǎng)頂尖學(xué)生的機(jī)會(huì)，進(jìn)而降低大學(xué)教育質(zhì)量并浪費(fèi)國(guó)家教育資源。
5、引發(fā)公眾不滿，影響社會(huì)和諧
目前，高考招生歧視引發(fā)的地區(qū)利益沖突已經(jīng)成為社會(huì)不和諧的重要緣由。大學(xué)招生的地方保護(hù)主義侵犯了全國(guó)大多數(shù)地區(qū)的考生利益，理所當(dāng)然引起了社會(huì)的普遍不滿。在今年3月“2會(huì)”期間，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心和騰訊網(wǎng)聯(lián)合舉辦了針對(duì)大學(xué)招生制度的網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查，結(jié)果顯示高達(dá)3/4的網(wǎng)友認(rèn)為現(xiàn)有的大學(xué)招生政策對(duì)全國(guó)各地的考生不公平，同樣比例的網(wǎng)友認(rèn)為部屬大學(xué)按省份投放招生名額的做法不公平。對(duì)于某些大學(xué)以“學(xué)校的歷史傳統(tǒng)”、“往年招生歷來(lái)如此”等作為向不同省份分配錄取名額的理由，3/4的網(wǎng)友表示不能接受，其中高達(dá)46%的網(wǎng)友強(qiáng)烈表示“完全不能接受”。[3] 由此可見(jiàn)，大學(xué)招生制度已經(jīng)成為中國(guó)社會(huì)的眾矢之的，不僅引起了許多網(wǎng)民的不滿，而且也容易激化不同地區(qū)的矛盾。
為了保障各地考生接受高等教育的平等權(quán)利、遏制普遍盛行的大學(xué)招生歧視、促進(jìn)整個(gè)國(guó)家的人才培養(yǎng)和自由流動(dòng)、構(gòu)建和諧社會(huì)秩序，中國(guó)大學(xué)招生和考試制度改革已經(jīng)到了刻不容緩的地步。但在提出針對(duì)中國(guó)現(xiàn)狀的改革方案之前，有必要適當(dāng)參照和借鑒其它主要國(guó)家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。高等教育和招生考試存在一定的普適規(guī)律，任何國(guó)家的教育制度都應(yīng)該符合各國(guó)實(shí)踐證明行之有效的規(guī)律。如果中國(guó)大學(xué)的招生指標(biāo)制度偏離了世界主要國(guó)家的招生考試模式，那么這種制度的合理性和正當(dāng)性就更值得懷疑了，而世界各國(guó)的主流模式也為中國(guó)招考制度的改革方向提供了有益的啟示。
（二）世界主要國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)中國(guó)的啟示
為了借鑒和比較世界主要國(guó)家，我們調(diào)查了英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞、瑞士、德國(guó)、法國(guó)、印度、日本等國(guó)的招生考試制度，不同國(guó)家具有大同小異的高等教育體系。簡(jiǎn)言之，可以根據(jù)大學(xué)的性質(zhì)將世界各國(guó)的大學(xué)分為三類：國(guó)立大學(xué)、地方公立大學(xué)和私立大學(xué)。國(guó)立大學(xué)類似于中國(guó)的“部屬大學(xué)”，由中央政府設(shè)立并主要依靠中央財(cái)政維持；地方公立大學(xué)則是由州、省或其它層次的地方政府設(shè)立，主要依靠地方財(cái)政維持；[4] 私立大學(xué)相當(dāng)于國(guó)內(nèi)的“民辦院校”，由私人創(chuàng)辦并主要依靠學(xué)費(fèi)、私人捐贈(zèng)等民間資源維持。
縱觀世界主要國(guó)家的大學(xué)招生制度，不難發(fā)現(xiàn)以下普遍規(guī)律：一是根據(jù)憲法或法律規(guī)定，國(guó)立大學(xué)有義務(wù)對(duì)來(lái)自不同地區(qū)的考生一視同仁，對(duì)本地和外地考生在原則上采取平等的錄取標(biāo)準(zhǔn)；二是地方公立大學(xué)可以照顧當(dāng)?shù)乜忌?，?duì)本地和外地考生實(shí)行不同的錄取標(biāo)準(zhǔn)，但是如以下德國(guó)憲法判例顯示，即便地方公立大學(xué)對(duì)當(dāng)?shù)乜忌恼疹櫾谟行﹪?guó)家也存在憲法上的限度；三是私立大學(xué)一般遵循因材施教、擇優(yōu)錄取的原則，沒(méi)有義務(wù)也沒(méi)有動(dòng)力對(duì)本地考生給予任何特殊照顧。對(duì)不同國(guó)家的比較研究得出的結(jié)論是高度一致的：除了某些國(guó)家的地方院校之外，所有這些國(guó)家的大學(xué)招生政策都沒(méi)有地方保護(hù)主義，更沒(méi)有設(shè)置地區(qū)指標(biāo)制度。
1、國(guó)立大學(xué)——機(jī)會(huì)平等不容許地域歧視
在我們所考察的國(guó)家中，凡是國(guó)立大學(xué)都在憲法或法律上有義務(wù)對(duì)所有地區(qū)的考生一視同仁，不得在招生標(biāo)準(zhǔn)上采取地方保護(hù)主義。當(dāng)然，并非所有國(guó)家都有“國(guó)立大學(xué)”；尤其是聯(lián)邦國(guó)家強(qiáng)調(diào)地方自治，因而公立大學(xué)往往是由州或地方政府設(shè)置的，譬如美國(guó)沒(méi)有一所大學(xué)可以被定性為“國(guó)立大學(xué)”，但是某些更偏向中央集權(quán)的聯(lián)邦國(guó)家仍有“國(guó)立大學(xué)”。譬如實(shí)行聯(lián)邦制的印度和中國(guó)同樣都是人口大國(guó)，經(jīng)濟(jì)和教育發(fā)展水平也大致相當(dāng)，但是印度的公立大學(xué)招生卻從來(lái)沒(méi)有發(fā)生過(guò)嚴(yán)重的地域歧視問(wèn)題。從1947年印度獨(dú)立到最近幾十年，印度的絕大多數(shù)大學(xué)都是公立大學(xué)。公立大學(xué)可以自主制定招生政策，但是為了確保學(xué)生的多樣性和不同地區(qū)的代表性，印度大學(xué)的招生政策并沒(méi)有地域或其它方面的限制。
單一制國(guó)家一般規(guī)模較小，中央集權(quán)特征也更為明顯，公立大學(xué)往往都是國(guó)立大學(xué)，而這些大學(xué)無(wú)一例外都必須遵循憲法平等原則，不得在招生過(guò)程中實(shí)行地域歧視。例如實(shí)行單一制的英國(guó)歷來(lái)強(qiáng)調(diào)地方自治，因而“國(guó)立大學(xué)”(national universities)實(shí)際上具有相當(dāng)程度的地方性，但是并不能在招生過(guò)程對(duì)本地考生給予任何特殊照顧。譬如布里斯托大學(xué)和伯明翰大學(xué)的招生活動(dòng)確實(shí)主要針對(duì)本地學(xué)生，如與本地中學(xué)建立合作關(guān)系、進(jìn)行招生宣傳并鼓勵(lì)本地學(xué)生報(bào)考，但是這幾所大學(xué)的招生負(fù)責(zé)人均表示這些活動(dòng)只是一種便利的招生策略，目的在于更有效地和主要的潛在申請(qǐng)人建立聯(lián)系，而并不意味著本地申請(qǐng)人在錄取機(jī)會(huì)上獲得任何優(yōu)勢(shì)。因此，英國(guó)大學(xué)的主要招生標(biāo)準(zhǔn)是學(xué)術(shù)興趣和能力，而非家庭所在地等不相關(guān)因素。
由此可見(jiàn)，世界各國(guó)的普遍原則是國(guó)立大學(xué)招生不得實(shí)施地方歧視，更不能人為設(shè)置大學(xué)在各個(gè)地區(qū)的招生指標(biāo)。招生指標(biāo)制度不僅意味著大學(xué)招生對(duì)本地考生的偏袒、對(duì)外地考生的歧視，而且也導(dǎo)致對(duì)不同省份之間的任意區(qū)別對(duì)待。無(wú)論是招生地方保護(hù)主義還是各省指標(biāo)分配的任意性，都不符合憲法要求國(guó)立大學(xué)履行的機(jī)會(huì)平等義務(wù)。
有人認(rèn)為，上述普適經(jīng)驗(yàn)未必適用中國(guó)的“國(guó)立”（部屬）大學(xué)，因?yàn)橹袊?guó)的部屬大學(xué)名義直屬中央，實(shí)際上接受一定的地方財(cái)政支持，因而并非嚴(yán)格意義上的“國(guó)立”大學(xué)。尤其是近年來(lái)發(fā)展的“省部共建”模式要求地方對(duì)于中央財(cái)政投入給予配套資金支持，譬如“985工程”保證全國(guó)39所重點(diǎn)大學(xué)每年一定的經(jīng)費(fèi)，由中央和所在省市各承擔(dān)一半。除此之外，地方政府還通過(guò)土地劃撥等方式給予大學(xué)各種支持，而大學(xué)理應(yīng)通過(guò)劃撥更多的招生指標(biāo)對(duì)地方支持予以一定回報(bào)。然而，地方支持雖然構(gòu)成招生地方保護(hù)主義的動(dòng)力和原因，卻并不足以為其提供足夠的正當(dāng)性。在土地國(guó)有的憲法體制下，大學(xué)所在的城市土地屬于全民所有，地方政府只有管理權(quán)而非所有權(quán)，即便地方居民也在原則上和全國(guó)人民一樣共同享有大學(xué)所在的土地，因而土地劃撥并非地方有權(quán)贈(zèng)送大學(xué)的“禮物”，而是拿著屬于全國(guó)的財(cái)產(chǎn)“借花獻(xiàn)佛”，因而也談不上大學(xué)的“回報(bào)”。事實(shí)上，即便大學(xué)和所在地方確實(shí)存在利益互惠關(guān)系，大學(xué)（尤其是名牌大學(xué)）本身也通過(guò)為城市培養(yǎng)和輸送大批高層次人才、為城市治理出謀劃策、改善城市人文環(huán)境乃至作為旅游景觀做出諸多貢獻(xiàn)；換言之，地方對(duì)大學(xué)的投資并非只是付出，在某種意義上也是對(duì)自己的投入。況且即便大學(xué)有必要對(duì)地方財(cái)政支持有所回報(bào)，最合理的報(bào)答方式也顯然不是損害教育資源配置的招生地方化，而是不損害憲法平等或影響因材施教的減免本地學(xué)生學(xué)費(fèi)等方式。因此，地方財(cái)政支持并不能為部屬大學(xué)招生地方化提供適當(dāng)理由。
2、地方公立大學(xué)——招生地方化或有憲法限度
地方公立大學(xué)由州（?。┗虻胤秸O(shè)立，主要靠地方稅收維持，因而被認(rèn)為理所當(dāng)然可以對(duì)當(dāng)?shù)鼐用裼兴疹櫋Ｆ┤缑绹?guó)沒(méi)有“國(guó)立”(national)大學(xué)，公立大學(xué)全部是地方性的“州立大學(xué)”或社區(qū)學(xué)院。雖然某些州立大學(xué)也是全美乃至世界知名學(xué)府（如加州大學(xué)伯克利分校、密西根大學(xué)等），但是由于它們是由州政府設(shè)置并主要依靠州財(cái)政維持，州的納稅人對(duì)于其運(yùn)營(yíng)做出了重要貢獻(xiàn)，因而無(wú)論是錄取還是學(xué)費(fèi)都可以對(duì)州內(nèi)和州外居民采取雙重標(biāo)準(zhǔn)。有的州立大學(xué)甚至將90%以上的名額保留給本州，而美國(guó)法院似乎并不認(rèn)為這種招生“地方化”違背平等原則，因?yàn)橹萘⒋髮W(xué)本身就是“地方化”大學(xué)。
但需要注意的是，美國(guó)法院之所以認(rèn)可州立大學(xué)的地方化招生政策，是因?yàn)槁?lián)邦對(duì)州立大學(xué)的投入和州相比很小。在澳大利亞，雖然公立大學(xué)也是地方政府設(shè)立的大學(xué)，但是由于聯(lián)邦投資比重相當(dāng)大，聯(lián)邦政府控制著地方政府的財(cái)政命脈，因而公立大學(xué)顧忌聯(lián)邦制裁而不敢在招生標(biāo)準(zhǔn)上傾斜本地。事實(shí)上，聯(lián)邦資助決定了澳大利亞公立大學(xué)并不是標(biāo)準(zhǔn)的地方公立大學(xué)，而是“準(zhǔn)國(guó)立大學(xué)”；既然公立大學(xué)的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)自全國(guó)納稅人的貢獻(xiàn)，招生過(guò)程理應(yīng)平等對(duì)待不同地區(qū)。
敬便真正意義的地方公立大學(xué)也未必可以隨便照顧當(dāng)?shù)乜忌?。在印度，只有完全以邦自己的?cái)政建立和管理的醫(yī)學(xué)類或技術(shù)類教育機(jī)構(gòu)才會(huì)在招生過(guò)程中考慮學(xué)生的地域因素，并在錄取標(biāo)準(zhǔn)上偏向本地學(xué)生，但是即便如此，地域也不是最重要的考慮因素。聯(lián)邦德國(guó)則更是通過(guò)憲法審查制度控制州立大學(xué)對(duì)本地居民的優(yōu)惠。和美國(guó)不同，德國(guó)憲政法院對(duì)地方公立大學(xué)的招生平等實(shí)行更嚴(yán)格的控制，以下僅舉一個(gè)憲法判例為證。[5]
巴伐利亞州的《大學(xué)入學(xué)許可法》第3條規(guī)定，如果入學(xué)申請(qǐng)者居住在巴伐利亞州并獲得該州或鄰州的大學(xué)前教育結(jié)業(yè)證明，那么應(yīng)在大學(xué)錄取過(guò)程中獲得優(yōu)待；如果符合條件的申請(qǐng)人申請(qǐng)就讀離其住所最近的巴州境內(nèi)大學(xué)，就可以獲得加分。本案原告申請(qǐng)慕尼黑大學(xué)醫(yī)學(xué)系，但是大學(xué)在考量《大學(xué)入學(xué)許可法》的上述標(biāo)準(zhǔn)之后駁回了申請(qǐng)，于是向法院提起訴訟。聯(lián)邦憲政法院審查了巴州立法第3條規(guī)定的入學(xué)許可制度，判決其違反了《基本法》的一般平等原則、社會(huì)國(guó)體原則和第12條保障的擇業(yè)自由。憲政法院指出，如果國(guó)家承認(rèn)已設(shè)立的教育機(jī)構(gòu)，人民便有權(quán)要求適用平等原則和社會(huì)國(guó)體原則。在界定受益范圍過(guò)程中，國(guó)家機(jī)關(guān)受憲法原則限制，不得將部分國(guó)民排除在外，進(jìn)而限制擇業(yè)自由并造成國(guó)家對(duì)職業(yè)的操控；單方面優(yōu)待本州居民，必將對(duì)其它州的居民造成不公待遇。只有保證入學(xué)機(jī)會(huì)不受任何州的出生地限制，才能實(shí)現(xiàn)自由選擇學(xué)校和職業(yè)的權(quán)利。
我們認(rèn)為，德國(guó)和印度的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)更值得借鑒，因?yàn)榈聡?guó)和印度體制和中國(guó)更為接近。同為聯(lián)邦國(guó)家，德國(guó)、印度和美國(guó)對(duì)地方公立大學(xué)的招生地方化之所以采取不同措施，是因?yàn)榈聡?guó)和印度的中央化程度更高，因而即便地方公立大學(xué)也有義務(wù)遵循聯(lián)邦憲法原則。作為單一制國(guó)家，中國(guó)只有一部憲法，憲法平等原則和受教育權(quán)同樣適用于各級(jí)政府和各類公立大學(xué)；無(wú)論是中央還是地方政府、部屬還是地方院校，都同樣有義務(wù)遵循憲法平等原則。因此，即便地方院校的本地照顧也應(yīng)有一定的限度。尤其是地方院校在數(shù)量和質(zhì)量上的地理分布極不均衡，絕大多數(shù)師資強(qiáng)、待遇高、設(shè)施好的地方院校都集中在北京、上海、江蘇等財(cái)政實(shí)力雄厚的發(fā)達(dá)省市，而這種格局并非天然形成的，而是整個(gè)國(guó)家長(zhǎng)期推行城鄉(xiāng)二元體制造成的結(jié)果。既然這些省市曾經(jīng)是中央集權(quán)體制的最大受益者，今天也理應(yīng)履行一定程度的全國(guó)義務(wù)，讓來(lái)自其它地方的考生也能平等分享全國(guó)共同創(chuàng)造的地方優(yōu)勢(shì)教育資源；否則，如果任由地方院校照顧本地居民、排斥外來(lái)考生，只能加劇受教育機(jī)會(huì)的不平等。
3、私立大學(xué)——推動(dòng)招生平等的楷模
如果說(shuō)美國(guó)的州立大學(xué)是招生地方化的典型，那么私立大學(xué)則成為招生平等的楷模。和州立大學(xué)等地方公立大學(xué)相比，美國(guó)私立大學(xué)招生呈現(xiàn)出高得多的國(guó)家化甚至國(guó)際化程度。由于私立大學(xué)在財(cái)政上并不依附于各州，州法顯然也沒(méi)有正當(dāng)理由要求私立大學(xué)錄取標(biāo)準(zhǔn)向本州傾斜，私立大學(xué)也沒(méi)有理由為了照顧所在州而犧牲自己的生源質(zhì)量，因而幾乎沒(méi)有例外都以學(xué)生的素質(zhì)和能力作為錄取的首要考慮因素。例如常年排名第一的哈佛大學(xué)在招生政策中沒(méi)有提到任何地區(qū)照顧，當(dāng)然也不存在任何地區(qū)招生指標(biāo)。事實(shí)上，哈佛招生政策明確表示不對(duì)任何特定的學(xué)校、社區(qū)、州或國(guó)家設(shè)置配額。在高級(jí)中學(xué)的學(xué)業(yè)成就很重要，但錄取委員會(huì)也考慮很多其它的標(biāo)準(zhǔn)，如社會(huì)參與（community involvement）、在課外活動(dòng)中的領(lǐng)導(dǎo)才能和榮譽(yù)以及工作經(jīng)歷。
和美國(guó)相比，英國(guó)的私立辦學(xué)的傳統(tǒng)更加悠久，自牛津、劍橋開(kāi)始至今已有上千年的歷史。英國(guó)私立大學(xué)也同樣是招生平等的典范，牛津、劍橋、倫敦等世界一流大學(xué)不實(shí)行任何地域指標(biāo)分配制度。政府對(duì)大學(xué)招生也沒(méi)有提出過(guò)任何名額分配要求，因?yàn)榫唧w的招生決策完全取決于各個(gè)大學(xué)本身，政府的職責(zé)在于監(jiān)管而非直接插手大學(xué)招生政策。譬如作為面向全球的私立大學(xué)，牛津大學(xué)的錄取標(biāo)準(zhǔn)非常明確，即考生的學(xué)術(shù)能力與潛質(zhì)，包括考生的學(xué)習(xí)能力、學(xué)術(shù)興趣以及以往經(jīng)歷與所申請(qǐng)專業(yè)的契合程度。
英美私立大學(xué)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，民間完全有能力創(chuàng)辦和管理世界最好的大學(xué)，而私立大學(xué)也完全有動(dòng)力按照教育規(guī)律辦學(xué)，因材施教、擇優(yōu)錄取，打破地域等人為設(shè)置的障礙，實(shí)現(xiàn)高等教育資源的最優(yōu)配置。如果中國(guó)行政主管部門放開(kāi)對(duì)私立大學(xué)的管制，允許私立大學(xué)和公立大學(xué)在同一個(gè)起跑線上平等競(jìng)爭(zhēng)，那么私立大學(xué)完全可以成為打破招生指標(biāo)體制的主導(dǎo)力量。
4、考試制度——多元而統(tǒng)一的評(píng)價(jià)機(jī)制
一旦確立了大學(xué)招生的平等原則，考試制度也就相對(duì)明確了。綜觀世界各主要國(guó)家的考試制度，共性是極其明顯的：在絕大多數(shù)國(guó)家，考試可以是多元的，但是任何一種考試都是全國(guó)統(tǒng)一的。這是因?yàn)榭荚嚨哪康氖菫榱苏猩峁┰u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而不同類型的大學(xué)當(dāng)然適合不同類型的考試，但是對(duì)于任何一種考試而言，考試又是全國(guó)統(tǒng)一的，否則就無(wú)法在全國(guó)形成統(tǒng)一的招生標(biāo)準(zhǔn)，形形色色的招生歧視也就屢見(jiàn)不鮮了。為了保證高等教育的機(jī)會(huì)平等，考試可以多種或多次，但是任何考試都必須具備全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。
英國(guó)的考試制度相當(dāng)復(fù)雜，但是要進(jìn)入研究型的高等院校，考生一般都要通過(guò)全國(guó)統(tǒng)一的普通教育證書高級(jí)水平（a-level）考試。有些大學(xué)（如公立的樸茨茅斯大學(xué)）只要求通過(guò)全國(guó)統(tǒng)一考試，有些大學(xué)則還要求第二輪考試。譬如在通過(guò)全國(guó)統(tǒng)考和紙面材料審核之后，牛津大學(xué)還對(duì)篩選出來(lái)的申請(qǐng)者進(jìn)行面試，以測(cè)評(píng)申請(qǐng)人解決問(wèn)題的能力、接受新思想和信息的能力、智力的靈活性和分析推理能力。牛津的面試包括筆試和口試，競(jìng)爭(zhēng)十分激烈，每年錄取率都在10%以下。[6]
鄰國(guó)日本和中國(guó)同屬東方文化，兩國(guó)注重教育的國(guó)民心態(tài)和思維方式具有一定的可比性，因而日本招生考試經(jīng)驗(yàn)對(duì)于中國(guó)具有顯然的借鑒意義。然而，日本的考試招生制度卻和中國(guó)大相徑庭，日本國(guó)立大學(xué)并沒(méi)有地區(qū)性招生指標(biāo)。和英國(guó)類似，申請(qǐng)日本的高層次大學(xué)需要通過(guò)兩次考試：在全國(guó)范圍內(nèi)，由大學(xué)入試中心組織統(tǒng)一考試；通過(guò)“中心考試”后，大學(xué)還可以設(shè)置自己的學(xué)力考試。例如東京大學(xué)就有兩次入學(xué)考試，但無(wú)論是全國(guó)統(tǒng)考還是大學(xué)自主考試，對(duì)日本國(guó)內(nèi)不同地區(qū)的考生都是原則上平等的。
當(dāng)然，也有個(gè)別國(guó)家并不實(shí)行統(tǒng)一考試，譬如澳大利亞就沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)考，大學(xué)主要根據(jù)申請(qǐng)人的中學(xué)成績(jī)和省會(huì)考成績(jī)決定是否錄取。但是經(jīng)過(guò)歷年招生實(shí)踐，澳大利亞對(duì)于不同地方的中學(xué)成績(jī)和會(huì)考成績(jī)還是形成了一套比較準(zhǔn)確的折合標(biāo)準(zhǔn)，從而形成相對(duì)統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)未必適用，因?yàn)閷?shí)行分省自主命題之后，各省高考成績(jī)之間的折算很難找到一個(gè)客觀準(zhǔn)確的公式，因而難以為大學(xué)招生提供一套統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。
綜上所述，世界主要國(guó)家的國(guó)立大學(xué)受憲法和法律約束，不得偏袒所在地區(qū)的考生；私立大學(xué)則為了保證生源質(zhì)量，不愿意降低標(biāo)準(zhǔn)錄取本地學(xué)生；即便地方公立大學(xué)可以照顧，但在某些國(guó)家還是受到憲法限制。事實(shí)上，由于世界主要國(guó)家的大學(xué)招生政策都沒(méi)有規(guī)定地區(qū)指標(biāo)，也很難發(fā)現(xiàn)與此相關(guān)的立法規(guī)定、司法判決或一般社會(huì)討論，因而這個(gè)問(wèn)題在絕大多數(shù)國(guó)家都不是問(wèn)題；許多外國(guó)學(xué)者聽(tīng)到中國(guó)大學(xué)的招生指標(biāo)制度，都忍不住表示好奇和吃驚。然而，大學(xué)招生指標(biāo)分配在中國(guó)確實(shí)是一個(gè)全社會(huì)關(guān)心并已造成諸多后果的熱點(diǎn)問(wèn)題。在這個(gè)意義上，中國(guó)大學(xué)招生實(shí)行的地域指標(biāo)制度可以說(shuō)是高等教育發(fā)展潮流中的一個(gè)異數(shù)。這套制度固然有其特殊的歷史原因或需要，但是發(fā)展到今天已經(jīng)不符合教育一般規(guī)律和中國(guó)社會(huì)需要，也不符合憲法平等要求，因而亟需改進(jìn)。
三、高校招生考試改革的幾點(diǎn)建議
無(wú)論是國(guó)外經(jīng)驗(yàn)還是中國(guó)目前存在的問(wèn)題都顯示，高校招生及其連帶的考試制度改革勢(shì)在必行。而要改革中國(guó)的招生考試制度，中央必須發(fā)揮更加積極的作用。目前各地大學(xué)招生之所以存在普遍的地方保護(hù)主義，在很大程度上是因?yàn)橹醒胫鞴懿块T在教育機(jī)會(huì)平等方面沒(méi)有承擔(dān)起應(yīng)有的監(jiān)管義務(wù)，因而大學(xué)錄取標(biāo)準(zhǔn)的決定過(guò)程處于中央監(jiān)管失序的狀態(tài)。由于大學(xué)在財(cái)政、土地等資源上嚴(yán)重依賴地方政府，在招生指標(biāo)分配過(guò)程中面臨當(dāng)?shù)卣途用竦碾p重壓力，因而不可能主動(dòng)對(duì)全國(guó)各地考生一視同仁。要保護(hù)各地考生的平等受教育機(jī)會(huì)，中央有必要發(fā)揮主導(dǎo)作用，在全國(guó)形成并實(shí)施公平和統(tǒng)一的錄取標(biāo)準(zhǔn)。
在國(guó)內(nèi)外招生考試制度的比較研究基礎(chǔ)上，我們提出以下幾個(gè)方面的改革建議，供決策部門在制定和完善《綱要》過(guò)程中參考。
1、確立招生公平目標(biāo)，廢除分省指標(biāo)體制
《綱要》應(yīng)將保障考生的平等權(quán)利作為大學(xué)招生和高考制度改革的基本目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上形成符合中國(guó)需要的招生考試制度。長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)高度關(guān)注高考的形式和內(nèi)容，而忽視了招生平等問(wèn)題。這種關(guān)注方式顯然是本末倒置的，因?yàn)閷?duì)于考生來(lái)說(shuō)，高考只是為大學(xué)提供一個(gè)衡量考生能力和素質(zhì)的手段，獲得錄取才是目的，而錄取機(jī)會(huì)在很大程度上取決于大學(xué)招生政策。高考試卷設(shè)計(jì)得再合理，但是招生政策卻歧視不同地區(qū)的考生，那么考生接受高等教育的平等權(quán)利仍然得不到保障；要保證廣大考生的平等機(jī)會(huì)，首先必須擺正招生和考試之間的關(guān)系，以考生平等權(quán)利與招生地域公平為目標(biāo)，進(jìn)而設(shè)計(jì)有效實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的招生與考試制度。
由于目前盛行的大學(xué)招生指標(biāo)制度必然造成地域歧視和招生地方化，中央應(yīng)逐步廢除招生指標(biāo)體制，推動(dòng)各部屬院校實(shí)行地域平等的招生政策，鼓勵(lì)地方院校實(shí)行更加開(kāi)放平等的招生政策。在招生制度改革不能一步到位的情況下，目前可以維持招生指標(biāo)作為權(quán)宜之計(jì)，但是中央教育主管部門至少應(yīng)不斷降低部屬大學(xué)對(duì)本地考生的錄取比例，并不斷縮小其在不同省份的單位招生指標(biāo)（每萬(wàn)名考生中的招生人數(shù)）之差，逐步消除大學(xué)招生政策中的任意性與地方保護(hù)主義。《綱要》應(yīng)在教育部要求部屬大學(xué)的本地招生占全國(guó)指標(biāo)不超過(guò)30%的基礎(chǔ)上，規(guī)定京外部屬大學(xué)每年將本地招生比例遞減5個(gè)百分點(diǎn)，逐步將本地招生比例控制在10%以內(nèi)；北京部屬大學(xué)的本地招生比例則每年至少壓縮10%，逐步將本地招生比例控制在5%以內(nèi)。同一所大學(xué)在不同省份的單位招生指標(biāo)之間的差別在原則上不應(yīng)超過(guò)50%，在任何省市的單位招生指標(biāo)不應(yīng)偏離全國(guó)平均指標(biāo)的20%（本省和邊遠(yuǎn)省區(qū)除外）。既然招生指標(biāo)體制對(duì)于中國(guó)高等教育的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展有害無(wú)益，《綱要》應(yīng)將取消招生指標(biāo)作為高等教育改革的中長(zhǎng)期計(jì)劃，爭(zhēng)取在十年內(nèi)實(shí)現(xiàn)大學(xué)招生地區(qū)平等的制度化。
2、完善招生糾偏行動(dòng)，促進(jìn)教育資源共享
在原則上保證大學(xué)錄取標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的同時(shí)，有必要進(jìn)一步完善對(duì)少數(shù)族群和邊遠(yuǎn)地區(qū)的招生優(yōu)惠政策。鑒于少數(shù)民族或邊遠(yuǎn)地區(qū)基礎(chǔ)刻育薄弱，可以按大學(xué)在全國(guó)招生規(guī)模占考生總?cè)藬?shù)比例，對(duì)西藏、新疆、內(nèi)蒙、寧夏、甘肅、青海、廣西、云南、海南等邊遠(yuǎn)省區(qū)實(shí)行同比例招生政策。2023年，這些省區(qū)總共約140萬(wàn)考生，約占全國(guó)總數(shù)的14%。對(duì)于報(bào)考人數(shù)稀少的省區(qū)，可以人為設(shè)定其考生基數(shù)，譬如對(duì)于考生實(shí)際人數(shù)少于3萬(wàn)的省區(qū)，可以按3萬(wàn)考生基數(shù)計(jì)算大學(xué)在該省區(qū)的錄取名額。因此，《綱要》應(yīng)奠定大學(xué)招生的二元標(biāo)準(zhǔn)格局：對(duì)上述邊遠(yuǎn)省區(qū)約占全國(guó)14%的考生在原則上實(shí)行同比例招生，對(duì)其余省市占全國(guó)85%以上的考生則實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、平等錄取政策。為了促進(jìn)邊遠(yuǎn)地區(qū)建設(shè)，《綱要》可以規(guī)定權(quán)利和義務(wù)對(duì)等：對(duì)于在錄取標(biāo)準(zhǔn)上受到照顧的考生，可以將其在畢業(yè)后回原省區(qū)工作、否則支付違約金作為錄取先決條件。
招生地方化的辯護(hù)者大都將招生糾偏行動(dòng)(affirmative action)和地方保護(hù)主義混為一談，認(rèn)為廢除招生指標(biāo)反而對(duì)少數(shù)族群和邊遠(yuǎn)地區(qū)的考生不利，使這些地區(qū)的考生在重點(diǎn)大學(xué)中的比例銳減。這種混淆視聽(tīng)的主張顯然是一種誤解，因?yàn)楸Ｗo(hù)少數(shù)族群、邊遠(yuǎn)地區(qū)或貧困家庭等弱勢(shì)群體的糾偏行動(dòng)和保護(hù)大城市既得利益群體的地方歧視是性質(zhì)完全不同的兩回事，廢除招生指標(biāo)并不要求取消針對(duì)這些弱勢(shì)群體的招生優(yōu)惠政策。為了促進(jìn)族群和諧、校園文化多元并糾正邊遠(yuǎn)地區(qū)教育不發(fā)達(dá)的偏差，針對(duì)少數(shù)族群、邊遠(yuǎn)地區(qū)乃至貧困家庭考生的招生糾偏行動(dòng)具有顯然的必要性和正當(dāng)性。
然而，即便是用意良好的招生糾偏政策也需要得到良好設(shè)計(jì)，才能使大學(xué)招生既能適當(dāng)照顧少數(shù)民族、邊遠(yuǎn)貧困和基礎(chǔ)刻育落后的地區(qū)，又能有效防止不正常的“高考移民”現(xiàn)象并杜絕各式各樣的加分造假行為。大學(xué)招生確實(shí)應(yīng)該照顧貧困落后地區(qū)，但是目前的優(yōu)惠政策過(guò)分簡(jiǎn)單化，容易造成“高考移民”和教育及社會(huì)資源浪費(fèi)，使真正需要照顧的考生反而得不到照顧。為了使招生糾偏行動(dòng)落到實(shí)處，《綱要》有必要規(guī)定中央教育主管部門幫助各地發(fā)展完備的考生和家庭信息系統(tǒng)，為合理的招生優(yōu)惠政策提供依據(jù)，同時(shí)統(tǒng)一規(guī)范各省的高考加分政策，將各省的高考加分項(xiàng)目嚴(yán)格限制在各國(guó)普遍承認(rèn)、教育規(guī)律認(rèn)可的必要與合理范圍之內(nèi)。
從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，中央應(yīng)在財(cái)政能力許可的條件下幫助邊遠(yuǎn)地區(qū)發(fā)展高等教育，促進(jìn)高等教育資源的均衡分布?！毒V要》應(yīng)要求中央財(cái)政和教育主管部門采取積極措施，鼓勵(lì)北京、上海等大城市的部屬高校通過(guò)互助共建、建立校區(qū)或獨(dú)立分校等多種方式幫助不發(fā)達(dá)地區(qū)辦學(xué)，逐步形成東部教育資源向西部輻射的糾偏格局和部屬高校資源全國(guó)共享的網(wǎng)絡(luò)體系。
3、建立統(tǒng)一考試制度，鼓勵(lì)大學(xué)招生自主
招生地域公平的前提是存在統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)，因而要求廢除目前的分省命題體制，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的考試制度和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，全國(guó)統(tǒng)考并不意味著以往的“一考定終身”。越來(lái)越多的證據(jù)表明，一次考試難以全面準(zhǔn)確考生的能力和素質(zhì)，因而中央主管部門不僅應(yīng)適當(dāng)改革高考的形式和內(nèi)容，而且可以參照英國(guó)、美國(guó)、日本等國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，探索大學(xué)錄取標(biāo)準(zhǔn)多元化的可行性與可能路徑。在技術(shù)上可行并在制度上能有效防止不規(guī)范行為的前提下，大學(xué)招生可以在高考成績(jī)之外參照高中會(huì)考成績(jī)乃至學(xué)生平時(shí)表現(xiàn)等多種因素，盡可能全面準(zhǔn)確地衡量考生的綜合素質(zhì)。但是考試制度多元化改革并不能否定統(tǒng)一考試的必要性，否則不同地區(qū)考生的平等權(quán)利就無(wú)法得到保障。我們建議《綱要》以考生接受高等教育的平等權(quán)利為中心，將考試制度改革作為中長(zhǎng)期教育發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分，在今后五到十年內(nèi)形成公平而科學(xué)的考試體系。
就目前看來(lái)，英國(guó)和日本等國(guó)實(shí)行的全國(guó)統(tǒng)考與大學(xué)自主考試相結(jié)合的高考模式最適應(yīng)中國(guó)未來(lái)的教育發(fā)展。中國(guó)是一個(gè)考試大國(guó)，光是高考每年就有千萬(wàn)考生之多，一次考試確實(shí)難以全面準(zhǔn)確衡量考生綜合素質(zhì)。我們建議，《綱要》明確規(guī)定今后的考試方式及其制度安排，逐步形成全國(guó)統(tǒng)考加大學(xué)自主考試的二次考試模式。全國(guó)統(tǒng)考主要發(fā)揮初次篩選的功能，考核學(xué)生的分析、數(shù)理、語(yǔ)言等一般能力；大學(xué)自主考試則根據(jù)大學(xué)自身特長(zhǎng)和需要，對(duì)統(tǒng)考成績(jī)符合要求的考生進(jìn)行最終篩選。為了保證統(tǒng)一考試的公平、科學(xué)和權(quán)威性，國(guó)家應(yīng)建立由教育專家組成的考試機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)考命題；如果命題涉及地方性知識(shí)，考試機(jī)構(gòu)應(yīng)由來(lái)自各省的教育專家組成，以保證命題的普遍性與典型性。如果可以做到不同考試的命題難度均衡，可以借鑒美國(guó)sat考試經(jīng)驗(yàn)，每年組織多次全國(guó)統(tǒng)考；如果一年組織一次，可以在每年4月底或5月初進(jìn)行全國(guó)統(tǒng)考，六月完成閱卷、成績(jī)統(tǒng)計(jì)以及考生填報(bào)志愿，大學(xué)則可以在七月組織自主考試，八月完成錄取工作。
統(tǒng)一考試是為了保障全國(guó)考生的平等權(quán)利，而不是加強(qiáng)中央行政干預(yù)；在保障招生公平和考試統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，國(guó)家應(yīng)賦予大學(xué)更多的招生自主權(quán)。中國(guó)某些重點(diǎn)大學(xué)雖然也被授權(quán)“自主招生”，但是招生幅度很?。ㄕ猩笜?biāo)的5%左右），而且程序倒置，結(jié)果造成自主招生比普通招生更不公平。目前，各大學(xué)在高考之前組織自主招生考試，必然嚴(yán)重限制了參加自主招生考試的考生人數(shù)和資格。由于大學(xué)沒(méi)有能力允許全國(guó)的考生自由報(bào)名參加自主招生考試，分配給各地的考試指標(biāo)必然受到嚴(yán)格限制，而且和普通高考相比更偏向大學(xué)所在的省市。事實(shí)上，即便在大學(xué)所在地，也只有重點(diǎn)高中的學(xué)生才有資格參加自主招生考試；如果所在高中不在大學(xué)允許范圍內(nèi)，考生不論成績(jī)?nèi)绾蝺?yōu)秀都沒(méi)有資格參加自主招生考試。這樣的招考體制當(dāng)然嚴(yán)重剝奪了考生的平等機(jī)會(huì)，因而已有學(xué)者將其戲稱為“假自主招生”。[7]
正確的做法是借鑒英國(guó)和日本的考試程序，先進(jìn)行全國(guó)統(tǒng)考，在統(tǒng)考篩選的基礎(chǔ)上各大學(xué)可以再進(jìn)行自主考試。既然全國(guó)統(tǒng)考已經(jīng)淘汰了大部分申請(qǐng)人，大學(xué)也就不再面臨資源約束的困惑，完全有能力在第二次考試中對(duì)來(lái)自全國(guó)各地的考生一視同仁。當(dāng)然，為了節(jié)省考生成本，層次相當(dāng)?shù)拇髮W(xué)也可以組織聯(lián)考，但是不論考試方式和組織主體如何，都必須保證對(duì)全國(guó)的考生完全開(kāi)放、平等。在保證大學(xué)招生政策平等的前提下，中央完全可以放開(kāi)大學(xué)招生自主權(quán)；大學(xué)可以自行決定究竟采取何種考試成績(jī)作為衡量全國(guó)考生的標(biāo)準(zhǔn)，有的大學(xué)可以純粹依賴全國(guó)統(tǒng)考，有的大學(xué)可以在統(tǒng)考篩選基礎(chǔ)上組織自己的二次考試，職業(yè)技術(shù)學(xué)院甚至可以不要求高考成績(jī)，采用其它的考試標(biāo)準(zhǔn)。[8] 大學(xué)自主招生的比例也沒(méi)有必要局限在5%或10%范圍內(nèi)，而完全可以達(dá)到100%。
4、保證大學(xué)平等競(jìng)爭(zhēng)，打破私人辦學(xué)障礙
造成中國(guó)應(yīng)試教育的社會(huì)根源在于優(yōu)質(zhì)高等教育資源的嚴(yán)重稀缺及其分布失衡，而解決這一問(wèn)題的根本在于允許大學(xué)在自由公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下繁榮發(fā)展。雖然中國(guó)大學(xué)數(shù)量增加很快，入學(xué)率也大大提高，但是真正有吸引力的名牌大學(xué)并沒(méi)有增加，高考競(jìng)爭(zhēng)壓力也沒(méi)有減小。由于中央的重點(diǎn)扶持，清華、北大等極少數(shù)名校和其它大學(xué)之間的差距越來(lái)越大，不少考生形成了“非名校不上”的情結(jié)，進(jìn)而造成“千軍萬(wàn)馬過(guò)獨(dú)木橋”的現(xiàn)象，應(yīng)試教育屢禁不止。相比之下，發(fā)達(dá)國(guó)家的高等教育資源不僅總體更加雄厚，而且分布更為均勻。尤其在英美國(guó)家，私立大學(xué)的自由發(fā)展和平等競(jìng)爭(zhēng)為整個(gè)國(guó)家的高等教育增添了極大活力。雖然名校競(jìng)爭(zhēng)依然十分激烈，但是考生的入學(xué)選擇是多樣化的，而且取決于多重考慮因素，對(duì)某個(gè)名校的依戀情結(jié)很容易為就近入學(xué)、節(jié)省成本、獲得獎(jiǎng)學(xué)金的機(jī)會(huì)等因素所超越，從而也緩解了名校本身面臨的招生壓力。
為了提升中國(guó)的綜合教育實(shí)力、緩解考試壓力并從根本上改變對(duì)于青少年成長(zhǎng)極為不利的應(yīng)試教育，除了讓具備條件的優(yōu)質(zhì)大學(xué)適當(dāng)擴(kuò)大本科招生、進(jìn)一步普及通識(shí)教育之外，必須讓高等教育得到自由和自主的繁榮發(fā)展。國(guó)家不應(yīng)再人為將大學(xué)分為三六九等，用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維模式通過(guò)中央重點(diǎn)投入“創(chuàng)建世界一流”，而是應(yīng)該讓不同層次的大學(xué)在自由寬松的環(huán)境下平等競(jìng)爭(zhēng)，一方面通過(guò)國(guó)家財(cái)政對(duì)部屬大學(xué)切實(shí)履行中央義務(wù)，另一方面鼓勵(lì)大學(xué)用自己的辦學(xué)業(yè)績(jī)和社會(huì)貢獻(xiàn)吸引廣泛的民間支持，通過(guò)財(cái)政來(lái)源的多元化減少乃至消除部屬大學(xué)的地方依附。
決定大學(xué)聲譽(yù)的不僅是師資和設(shè)施，更重要的是生源，學(xué)生質(zhì)量是大學(xué)質(zhì)量的首要標(biāo)志，因而大學(xué)平等首先體現(xiàn)在招生權(quán)利的平等上。國(guó)家尤其不應(yīng)在考試錄取過(guò)程中允許重點(diǎn)大學(xué)優(yōu)先錄取，歧視一般院校特別是民辦院校。目前不僅大學(xué)分層次、分階段錄取，一般院校和民辦大學(xué)只能吸收重點(diǎn)大學(xué)錄取后的剩余生源，因而在眾目睽睽的招生階段就被打上“二流”乃至“三流”院校的烙印，而且許多地方的考生是在不知考分甚至高考之前就被要求填報(bào)志愿。《綱要》應(yīng)徹底改革不合理的錄取過(guò)程，并明確以下基本原則：所有考生都應(yīng)該在知道高考成績(jī)之后填報(bào)志愿，而報(bào)考和錄取是一個(gè)平等開(kāi)放的雙向過(guò)程，所有大學(xué)都在同一時(shí)間面向所有生源。一個(gè)學(xué)生可以同時(shí)收到多個(gè)大學(xué)的錄取通知，并在限定時(shí)間內(nèi)做出最后選擇；如果第一輪錄取過(guò)程結(jié)束后，還有大學(xué)沒(méi)有達(dá)到既定招生規(guī)模，可以自主進(jìn)入第二輪錄取。在整個(gè)過(guò)程中，各省招生辦公室發(fā)揮的作用應(yīng)限于保管考生檔案，并控制檔案的最終去向。
為了促進(jìn)高等教育的繁榮和多元發(fā)展，國(guó)家還應(yīng)該降低私人辦學(xué)的門檻，使私立學(xué)校和公立學(xué)校和在同一平臺(tái)上公平競(jìng)爭(zhēng)、共同發(fā)展，進(jìn)而緩解高等教育資源緊張并促進(jìn)各地高等教育資源的均衡分布。當(dāng)然，中央教育主管部門有責(zé)任規(guī)定私人辦學(xué)的資質(zhì)并要求一定的教育質(zhì)量，但是一旦符合基本條件，私人就應(yīng)該獲得辦學(xué)的許可，并從考試招生到頒發(fā)學(xué)位獲得和公立大學(xué)完全平等的權(quán)利?！毒V要》應(yīng)確立私人辦學(xué)的平等權(quán)利，打破束縛民辦教育發(fā)展的重重行政桎梏。從中國(guó)三十年改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，辦學(xué)主體和模式的多元競(jìng)爭(zhēng)是推動(dòng)國(guó)家教育長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重要?jiǎng)恿ΑＪ聦?shí)上，國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，私立大學(xué)不僅完全可能發(fā)展成為一流大學(xué)，而且也完全可以成為推動(dòng)因材施教、擇優(yōu)錄取、平等招生的楷模。
5、實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)刻育平等，推動(dòng)全國(guó)同步教學(xué)
目前制約大學(xué)招生平等的一個(gè)重要因素是各地基礎(chǔ)刻育發(fā)展嚴(yán)重失衡，尤其是邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)刻育設(shè)施長(zhǎng)期得不到國(guó)家財(cái)政的基本保障，因而邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的考生知識(shí)結(jié)構(gòu)和發(fā)達(dá)城市相比存在明顯差距。只有保證基礎(chǔ)刻育的地區(qū)平等，才可能真正實(shí)現(xiàn)大學(xué)招生的地區(qū)平等。其實(shí)和高等教育相比，基礎(chǔ)刻育對(duì)于青少年的道德和智力發(fā)展更加關(guān)鍵，因而國(guó)家理應(yīng)通過(guò)增加財(cái)政投入等切實(shí)措施，保障全國(guó)所有地方的基礎(chǔ)刻育達(dá)到《義務(wù)教育法》規(guī)定的基本標(biāo)準(zhǔn)。目前，中央已經(jīng)高度重視農(nóng)村基礎(chǔ)刻育，并就免費(fèi)就學(xué)、安全校舍、合格教師和符合法定標(biāo)準(zhǔn)的工資待遇等方面出臺(tái)多項(xiàng)保障措施，但是有些措施還有待地方落實(shí)?！毒V要》有必要將基礎(chǔ)刻育的平等保護(hù)作為重中之重，尤其要切實(shí)保障貧困地區(qū)兒童接受義務(wù)教育的權(quán)利，包括采取有效措施提高農(nóng)村師資質(zhì)量，加大投入改善學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施，建立能夠鍛煉想象力、拓寬知識(shí)面的圖書館與計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，為廣大農(nóng)村學(xué)生提供良好的學(xué)習(xí)環(huán)境。更重要的是，中央有必要建立實(shí)施義務(wù)教育的長(zhǎng)效機(jī)制，監(jiān)督地方政府將保障農(nóng)村義務(wù)教育的中央政令和配套經(jīng)費(fèi)落到實(shí)處。
實(shí)現(xiàn)招生平等和統(tǒng)一考試意味著全國(guó)基礎(chǔ)刻育體系將形成多元而同步發(fā)展的格局。一方面，統(tǒng)一考試將一如既往地對(duì)中小學(xué)教學(xué)體系發(fā)揮“指揮棒”作用。正因?yàn)槿绱?，統(tǒng)考命題設(shè)計(jì)應(yīng)慎之又慎，全國(guó)統(tǒng)考的科目應(yīng)僅限于考察學(xué)生的數(shù)理化、閱讀理解、邏輯推理等可以客觀衡量的一般能力，而不應(yīng)包括需要死記硬背或臨場(chǎng)發(fā)揮的主觀性或隨意性較大的具體內(nèi)容。如果統(tǒng)考命題設(shè)計(jì)科學(xué)合理，應(yīng)能對(duì)鍛煉學(xué)生思維分析能力、促進(jìn)各地素質(zhì)教育發(fā)揮積極作用。雖然邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)刻育可能面臨一時(shí)的不適應(yīng)，但是如果這些地區(qū)的中小學(xué)教學(xué)質(zhì)量能夠得到基本保障，它們應(yīng)有能力迎頭趕上，從而形成全國(guó)基礎(chǔ)刻育同步發(fā)展的統(tǒng)一體系。也只有全國(guó)各地的教學(xué)體系同步發(fā)展，才能保證整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與法治的均衡發(fā)展。另一方面，既然全國(guó)統(tǒng)考只是測(cè)試學(xué)生的一般能力，各地和各個(gè)學(xué)校對(duì)于具體教材和教學(xué)方法的選擇仍然掌握相當(dāng)大的自主權(quán)；同步教學(xué)并不是一盤全國(guó)一統(tǒng)僵化的“死棋”，而是各地靈活掌握、多元競(jìng)爭(zhēng)的“活棋”。
6、制定招生考試立法，保障公民有效參與
為了從法律上確立并保障各地考生的平等權(quán)利，中央應(yīng)在適當(dāng)時(shí)機(jī)通過(guò)《大學(xué)招生考試法》。中央教育主管部門可以先行制定大學(xué)招生和考試的法律規(guī)范，并在條件成熟的情況下推動(dòng)制定國(guó)家法律，至少在《高等教育法》等相關(guān)法律中加入專門章節(jié)規(guī)定教育公平的基本原則和具體措施。雖然中央一直關(guān)注這個(gè)領(lǐng)域的立法并一度提出相關(guān)法律草案，但是立法進(jìn)程并不盡如人意，亟需加快立法步伐。高等教育是對(duì)人產(chǎn)生畢生影響的重要公共資源，高等教育的機(jī)會(huì)平等是公民受憲法保護(hù)的基本權(quán)利，因而全國(guó)人大或常委會(huì)有必要在這個(gè)領(lǐng)域制定專門法律?！毒V要》應(yīng)將招生考試立法作為中長(zhǎng)期目標(biāo)，力求在今后五到十年內(nèi)制定中國(guó)第一部《大學(xué)招生考試法》，早日實(shí)現(xiàn)大學(xué)招生考試的法治化。
大學(xué)招生與考試制度改革事關(guān)每一個(gè)考生和家庭的切身利益，必然引起社會(huì)的強(qiáng)烈關(guān)注，而改革的成敗在很大程度上也取決于社會(huì)的滿意度。中共十七da報(bào)告提出“和諧社會(huì)要靠全社會(huì)共同建設(shè)。我們要緊緊依靠人民，調(diào)動(dòng)一切積極因素，努力形成社會(huì)和諧人人有責(zé)、和諧社會(huì)人人共享的生動(dòng)局面?！币虼?，和諧社會(huì)離不開(kāi)有序而有效的公眾參與。無(wú)論是招生考試立法還是《綱要》本身的制定過(guò)程都應(yīng)做到公開(kāi)透明，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)等渠道主動(dòng)引導(dǎo)公眾對(duì)某些重要熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行理性的討論和參與，并充分尊重民間的智慧。中國(guó)近年來(lái)的社會(huì)進(jìn)步表明，公眾參與不僅是政府理性決策的基礎(chǔ)，而且也是制度改革的推動(dòng)力與正當(dāng)性的最終源泉。
中共十七da報(bào)告要求“加強(qiáng)憲法和法律實(shí)施，堅(jiān)持公民在法律面前一律平等，維護(hù)社會(huì)公平正義，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威”，并提出“教育是民族振興的基石，教育公平是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)”。我們希望，《綱要》能按照憲法和十七da報(bào)告的有關(guān)要求，更新教育觀念、深化考試招生制度改革，推動(dòng)中國(guó)社會(huì)早日實(shí)現(xiàn)高等教育機(jī)會(huì)平等。
